“顶层设计”国土空间
瞭望201120期封面
《瞭望》文章：“顶层设计”国土空间
2010年12月，《全国主体功能区规划》最终定本，将目标锁定为中华民族的永续发展，“控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开放格局。”
30余年来的改革开放，一方面绘就了中国经济迅猛发展的繁荣画卷，另一方面也因为在国土开发问题上缺乏全局规划和总体设计，客观造成了城乡、东西差距的进一步放大，特别是资源的过度开采、严重的环境污染，共同构成了中国社会经济发展模式的难以为继。
主体功能区规划战略就是要贯彻以人为本的发展理念，改变过去物质财富积累而忽视人自身全面发展的倾向；要促进城乡、区域的协调发展，努力构造东西互动、共同发展的新格局；要推进经济发展方式转变，加快结构优化升级；要支撑经济社会永续发展，不仅为当代计，还要为后人谋。
这是“为万世开太平”的战略大棋局，也是考验中华民族发展智慧的“珍珑”难局。目前，就直观来看，博弈双方是中央和地方两级政府。由于《规划》要划定优化、重点、限制、禁止四类开发区域，对地方政府而言，如从省域视角来看，很容易理解为是限制其发展还是鼓励其发展，而限制与鼓励之间，是GDP，是民生，更是政绩。
虽然《全国主体功能区规划》将会有相应的财政、投资、产业、土地、人口、环境和政绩考核等政策护航，但在配套政策尚未落实之前，如无积极争取，被划为限制的地区，则很有可能落在其他地区之后。
中央有全国的大局，地方有各自的苦衷和忧虑。这个过程中，中央的决策权威性不容置疑，但也要针对每个省、区、市躬身耐心听取其意见，认真对待其利益；地方的发展利益不容忽视，但也要顾全大局主动维护国家民族的长远利益。
这其中，关键在于中央政府和政策制定的具体部门，在分解和细化主体功能区规划中，切忌只靠红头文件层层下压，应当更主动、更负责任地尊重、引导和协调地方利益与全局利益衔接，决心大、智慧要更大，魄力大、胸怀要更宽广，方能使全国统一到永续发展的棋局中去。□(文/张辉)
主体功能区战略台前幕后
“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”——清·陈谵然
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉
始于2002年的主体功能区规划战略，终于在2010年年底“定本”。拿着手中这本厚达273页的《全国主体功能区规划》，回顾一个多月的调研经历，一位权威人士接受《瞭望》新闻周刊时的回答仍然萦绕记者耳边，“如果没有中央的决心，没有地方的积极配合，这部《规划》很有可能只是一个政策梦想。”
8年来，中国经济总量从10万亿元发展至39.78万亿元，增长了近3倍。但是，根植于历史与现实上的经济痼疾，却远未消除，且因国际金融危机而持续放大，并在社会、文化、政治等领域蔓延。发展的不平衡、不协调、不可持续等问题，倒逼着中国发展大战略必须进行彻底的顶层设计和全盘谋划。
作为一部为子孙后代“谋万世、谋全局”的国家“顶层设计”，《全国主体功能区规划》旨在谋求中华民族的永续发展和发展成果的全民共享。也正是因此，规划历经数次讨论和反复修改，甚至不乏一些部门、地方和专家的质疑，曲折前行最终形成全国层面的定案。但是，这部未来中国发展的国土空间“宪法”，其落实与执行仍有众多障碍需要破解。这不仅表现在结合实际的政策细化上，还突出体现在统一认识的思想层面上。
发展难以为继的“倒逼”
今年3月初，国务院秘书长马凯在国家行政学院举办的“省部级领导干部推进主体功能区建设专题研讨班”上指出，由于我国曾经长期处于物资短缺状态，一些地方和部门在实际工作中存在着三大问题：一是偏重物质财富积累而忽视人自身全面发展的倾向；二是把GDP增长作为衡量地区发展状况或政绩评价主要标尺而忽视人文、环境、资源指标；三是不顾客观条件、不计代价单纯追求经济增长而忽视资源环境的承载能力。
在发展GDP的目标之下，近年来，一些短视的国土空间开发模式已充分暴露出来。国土资源部总规划师胡存智告诉本刊记者，中国发达城市的建设开发强度普遍过大。从国外地区或城市来看，其城市建设用地占比一般不超过20%。而在中国的深圳、苏州、上海和北京，这一数字分别达49%、37%、34%和20%。
“过高的建设用地比例，使资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。”胡存智说，“我们未到达后工业化时代，却已提前预支了那个时代的土地资源。”当前，人均城乡用地为182平方米。其中，城镇人口平均占有城镇工矿用地为130平方米，农村人口平均占有村庄用地220平方米。
另一方面，中国单位土地承载的GDP总量也很低。以每平方公里土地上承载的GDP表示国土经济密度，韩国的国土面积为9.9万平方公里，和江苏、浙江的面积相当，但国土经济密度却分别为二者的2.8倍和4倍。这就意味着，在发达省份，土地的集约水平仍比较低。
同样在发展的名义之下，大量的开发区上马。国家发改委秘书长杨伟民指出，在全国2860个县级行政区中，有1049个设有一个以上的开发区。“城城设厂、处处冒烟”的工业化和城市化背景下，产能过剩严重、耕地面积减少、环境污染事件增多。
单纯依靠区域发展战略的发展模式亦问题重重。马凯指出，比如，区域发展总体战略在贯彻过程中，长期以来实行的以行政区为单元推动经济发展、制定政策及评价标准的方式，也导致了一系列认识上的偏差和问题。比如，有的地区把缩小地区差距，片面理解成缩小生产总值的差距和提高本地区生产总值名次；有的地区尽管开发密度已经很高，仍不顾未来发展空间和环境用量，用拼地价等方式换取一时的增长。
如此经济困局之下，中国该怎么办？事实上，早在本世纪初，中央高层和一些学者即已意识到了这一问题的严重性。马凯指出，“旧的开发理念不改变、开发模式不转换、开发秩序不规范，资源承受不了，环境容纳不下，发展难以为继。”