不能让GDP到处“生长”
《瞭望》文章：不能让GDP到处“生长”
主体功能区战略的国家层面规划已经完成，还需要完成省级主体功能区规划，落实相关政策
文/杨伟民
作为一项关乎中华民族永续发展的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)提出了实施主体功能区战略的指导思想、国土空间开发的新理念、原则、主要目标和战略任务，主体功能区的内涵、类别，提出了国家层面主体功能区的大致范围，限制开发的重点生态功能区和禁止开发区的地区，以及区域政策、绩效考核评价等，《规划》的最终实施，将为构建高效、协调、可持续的美好家园，奠定如磐之基。
当前，国家发改委在抓紧衔接确认省级主体功能区规划，联合或督促有关部门尽快制定更加细致的、可操作的政策。这无疑需要各部门、各个省区市的思想共识和群策群力。
中国经济的“缩小尺度症”
多年来的工作经历和基层调研，让我对中国经济的协调发展和可持续发展非常忧心。耳闻目睹的几乎都是加快发展、跨越式发展，而其发展的内涵就是壮大GDP。增加GDP固然重要，但是，不合理的开发，则可能削弱我国经济可持续发展的能力。
长期以来，我们在发展经济中，缺乏主体功能区分，对宝贵的国土空间盲目开发、过度开发、无序开发、分散开发。问题在于，我们以东中西和东北四大板块为空间单元的区域发展总体战略，若缩小尺度，以省为单元，有些事情就错了；以县(市)为单位，很多事情就错了；以乡镇为单元，可能所有事情都错了。好的战略若不落实到具体空间，真理就会容易变成谬误。
而当前的症结正在于，试图以县级行政区为单元解决所有问题。当前，经批准的国家和省级各类开发区就有1568个，总面积9949平方公里。全国2860个县级行政区中有1049个设有一个以上的开发区，而这，开发的结果必然是分散的。
在一个个的“小尺度”区域下，中国几乎每一个地方都在追求GDP数字的提高。
在肆意开发下，生态系统整体功能退化，越来越多的国土成为不适宜人居的空间。就全国范围来看，目前，沙化土地已达174万平方公里，石漠化面积12.96万平方公里。地下水降落漏斗240个，其中浅层115个，深层125个，岩溶型的15个。20世纪50年代以来湖泊总面积减少近2万平方公里，减少了五分之一；黑龙江三江平原原有沼泽已失去八成；“千湖之省”湖北的湖泊减少了三分之二；鄱阳湖由过去的5100平方公里减少到目前的2900平方公里
环境污染愈发严重。很多城市空气质量超标，新增二氧化碳急剧增加，全国陆地国土空间中11%的面积二氧化硫、化学需氧量、氨氮极度超载，环境污染已成为影响人民健康和社会稳定的重要因素。
耕地面积减少过多过快，原因之一是土地城市化的速度太快，大大快于人口城市化的速度。2008年，城镇建成区面积是2001年的1.5倍，但是，城镇人口为2001年的1.26倍。应该说，在城市化进程中，城镇建成区面积扩大是必然的，但大大超过城镇人口增长则是不正常的，这意味着土地开发的集约度在降低，导致城市建成区人口密度由上世纪80年代初期的每平方公里1.9万人降到目前的0.9万人。
生态系统的破坏、环境的污染、耕地面积的减少，究其根本，是缺乏空间均衡的理念和空间均衡的调控原则。要从根源上解决一些深层问题，就必须统筹考虑资源环境、人口、经济三者之间的关系。空间均衡，是主体功能区战略提出的理论背景。一个国家的国土，不能都是生长GDP的地方，现代化不是一国的国土都变成高楼林立的城市化地区。
不仅如此，主体功能区战略的提出，也是由我国“人多地少空间窄”的基本国情所决定的。我国虽然有960万平方公里的陆地国土面积，但是，平原仅115万平方公里，人均平原面积更是只有860平方米；拥有937万平方公里国土面积的美国，平原面积有385万平方公里，人均平原面积更是高达12500平方米。
从更长远的历史感看，空间方面的挑战更加严峻。随着人民生活不断改善，要满足居民生活的空间需求；城镇化水平的不断提高，要满足城市建设的空间需求；基础设施的不断完善，要满足基础设施建设的空间需求；经济增长趋于多极化，要满足中西部地区的建设空间需求；水资源供求矛盾日益突出，要满足水源涵养的空间需求；全球气候变化影响不断加剧，要求保护和扩大绿色生态空间，等等。
由上述种种出发，在实施区域发展总体战略的同时，必须实施主体功能区战略。
正解主体功能区
我国区域发展不协调的问题，主要不是地区之间经济总量的不平衡，也不是地区之间经济增长速度的不平衡，而是地区之间城乡居民收入的差距过大，地区之间公共服务的差距过大。
因此，在城市化地区，要发展经济、提供就业岗位、吸收人口居住，提供财政转移支付的税源；而在农产品主产区和重点生态功能区，则要“三管齐下”解决当地人民生活水平与城市化地区大体相等的问题：
一是“扩大分子”，发展农产品、生态产品以及其他资源环境可承载的产品；二是“减少分母”，促进人口转移到城市化地区，提高人均拥有资源的水平；三是“增加转移”，建立财政支出与人口关联的财政体制，增加中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区以及其他特殊困难地区的均衡性转移支付规模。
就空间结构来看，我国空间结构呈“三多三少”特征。就农业空间与生态空间来看，表现为生产空间偏多、生态空间偏少，过度开荒和扩大养殖面积等侵占了生态空间；就城市空间来看，工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。我国独立工矿空间多达4.15万平方公里，城市建设空间中还有8035平方公里的工业生产空间，加上近万平方公里的开发区，工业用地至少在5万平方公里，而城镇空间中用于居住的空间仅为1.2万平方公里；就城乡之间的生活空间来看，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。
一方面，人类有对农产品、工业品和服务产品的需求，另一方面，人类也需求清新空气、清洁水源、宜人气候。在空间总量有限的现实下，必须认识到，生态产品也是产品，只有这样才能解决生态地区的发展权问题，才能解决“生态补偿”的理论依据问题。要认识到，生态地区保护和修复生态，就是落实科学发展观，落实发展是第一要务。过去的“狩猎”是发展，今天的“守猎”也是发展。
当前，不少人对主体功能区的认识仍欠准确。正确理解主体功能区，须把握好四个关键词：
主体——就是不排斥其他功能或辅助功能，农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开采矿产资源，禁止开发区的非核心区也可以适当放牧或旅游；也就是说，并不排斥特定的“点”的其他主体功能的开发。
功能——经优化或重点进行城市化开发和工业化开发就形成了城市化地区，其主体功能就是发展经济、提供就业、集聚人口，从城市化形态来看，就是城市群。经限制或禁止进行大规模、高强度的工业化城市化开发后，就形成了以提供农产品或生态产品为主体功能的农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区是从结果定义的，优化、重点、限制、禁止是从过程定义，针对开发中的问题提出的，针对性更强。
空间——主体功能区是从较大空间尺度出发的，除了禁止开发区域以外，一个主体功能区都是以“万”平方公里为尺度的，一般包括几个或十几个县级行政单位。
开发——优化、重点、限制和禁止是针对大规模高强度工业化和城市化开发的程度而言的、是相对的，不是绝对地不开发，也不是限制禁止农业开发、旅游开发。相对于重点开发区域，有些区域开发强度已经很高，所以要优化；相对于限制开发的生态功能区，禁止开发区域的生态更重要、更独特、更具有唯一性，所以要禁止开发等等。
构建全覆盖的空间规划体系
主体功能区战略的实施，主要包括编规划、定政策和抓落实三大任务。在空间结构快速变动的时代，编规划、定政策、抓落实三项任务必须交叉同步进行，我们没有时间等到所有问题都认识清楚了、都统一认识了、所有政策都制定出来了再去实施这一战略。
当前，国家层面的规划已经完成，但还不是一个完全可以直接操作的规划。由于我国各地差异性较大，国家层面难以照顾到各省、自治区、直辖市的不同情况。同时为了分清事权，发挥中央和地方两个积极性，也应该在中央和省级两个层面共同推进。
省级规划的主要任务是明确本辖区国家确定的城市化地区、农产品主产区的具体范围，以及国家规划未涉及地域的主体功能及其定位。省级规划完成后，两个层面的规划将实现陆地国土空间的全覆盖。
按照实施主体功能区战略的要求，还要编制区域规划，其对象就是每一个主体功能区，主要包括城市化地区和重点生态功能区。区域规划不同于发展规划，应是跨行政区的空间性规划，主要功能是解决行政区难以协调的基础设施的布局，区域内各类功能区的“红线”，明确区域空间开发的框架，把区域内的经济中心、城镇体系布局、产业聚集区、基础设施网络、绿地(农田、水面、林地)、自然保护区、待开发的保留地区等落实到空间。区域规划划定的“红线”是城市规划、土地规划等的依据。
在市县两级行政区，由于空间尺度较小，且多数市县均质性较强，不必再划定主体功能区，其空间规划主要是落实国家和省级主体功能区规划对本市县的主体功能定位。需要说明的是，市县空间规划应该划定更具体的功能区，明确城镇、农村居民点等生活空间，农业、工业等生产空间，林地、水系、湿地等生态空间，明确辖区山水林田路和城市的界限，各功能区的定位、发展方向、管制原则。而且，要根据规划，管制开发强度，规范开发秩序，把握开发时序。
由此，国家和省级主体功能区、区域规划、市县空间规划再加上城市规划、乡镇规划将构成覆盖全部国土、上下衔接、各有侧重的空间规划体系，并作为各类开发活动的基本依据和管理依据。□(作者为国家发展和改革委员会秘书长)
《瞭望》文章：功能区土地政策“一省一策”
土地利用和管理政策，在各类功能区的形成和发展过程中将扮演关键的角色
文/胡存智
土地是一切空间开发活动的承载体，国土空间格局的形成和优化，最终要通过土地利用方式来体现。《全国主体功能区规划》的颁布实施为实施土地差别化政策提供了重要平台。主体功能区战略与土地政策间关系紧密，二者相互作用，共同促进经济发展方式转变，推动国民经济全面、协调、可持续发展。
按照国家区域发展战略和规划要求，充分利用部省合作平台，对不同区域实行有区别的支持政策。国土资源部先后与东中西多个省(区、市)签订部省合作协议，以部省协议为平台，以规划、计划、审批、供地等为手段，因地制宜，“一省一策”实施差别化的土地管理政策，开展土地管理制度改革，推动主体功能区建设。
优化开发区重在转方式
国家优化开发区域的人口和经济密度大，是带动全国经济社会发展、在更高层次上参与国际分工、提升国家竞争力的重要区域，主要包括环渤海、长三角、珠三角等区域。
优化开发区域的土地利用存在三个突出问题：土地开发利用强度过高，建设用地比例过大，自然状态下的土地资源消耗过快；土地资源利用空间布局不合理，结构有待优化，工业用地过多，土地资源开发利用效益有待进一步提高；人多地少，土地资源稀缺程度高，土地后备资源不足。
在具体的土地政策上，调整各类土地开发利用的结构比例，优化利用的空间布局；严格控制区域内建设用地总量的继续增加，减量供应新增建设用地，加强存量建设用地的二次开发；强化土地生态环境保护的约束，以生产和生态双重要求加强耕地保护，开展高标准基本农田建设。
按照这一政策，国土资源部先后与天津、浙江、广东、上海签订省(市)部合作协议，支持优化开发区域率先调整转变土地利用方式，开展“三旧改造”，存量建设用地更新等为中心的集约节约用地试点，促进这些区域落实优化开发功能，调整优化经济结构，加快转变经济发展方式。
严控建设用地增量，调整建设用地布局和结构。控制建设用地总规模，严格限制新增用地；引导城镇用地布局优化和结构调整。优先保障廉租住房、经济适用住房及普通住宅建设用地；整合优化交通、能源、水利等基础设施用地；合理拓展建设用地新空间。积极引导城乡建设向地上、地下发展，优先使用未利用地，加强滩涂的开发利用。
其次，全面推动存量挖潜，节约与集约并重利用建设用地。按照“严控总量、盘活存量、减少增量、稳定流量”的原则，建立盘活存量建设用地的机制，大力开展拆旧建新，充分利用发挥存量建设用地效益，增加建设用地“流量”。
其三，发挥耕地的多重功能，创新耕地保护激励机制。开展耕地分类分级保护和有偿保护试点，对参与耕地保护的农户和集体经济组织给予补贴，形成耕地分类分级激励保护机制。
其四，防治耕地污染，保护土地生态环境。切实加大耕地污染的防治力度。保留城市间开敞的绿色空间，保护好水系、林网、自然文化遗产等用地，促进区域生态环境改善。
其五，加快农村土地制度改革，促进城乡一体化建设。探索农村集体建设用地所有权实现形式，土地使用权特别是建设用地使用权的流转方式和途径。建立城乡统一的土地交易市场，实现“两种所有权，同一市场”，探索国家、集体、个人的土地利益分配机制，将集体土地收益反哺于农村。
重点开发区保障用地需求
重点开发区域的土地利用主要存在三个特点：一是土地资源需求量增大，城镇建设、基础设施完善、产业承接、人口转移等建设项目，均需大量建设用地，这将进一步加剧土地的供需矛盾。
二是耕地保护难度加大。随着重点开发区建设的全面推进，区内用地供需矛盾将进一步加剧，将耕地转换为建设用地将成为重要选择，这必然加大耕地保护的难度。
三是土地集约利用处于“S”型的过渡期。重点开发区处于城市化加速期，其对应的土地集约利用水平为低集约度到高集约度的过渡期，集约利用水平相对较低。但随着工业化、城市化的推进，土地集约利用水平也将逐步提高。
根据以上特点，对重点开发区域采取的土地差别化政策主要包括以下方面：
首先，扩大建设用地规模，增加年度用地指标。通过规划、计划等手段，适当增加建设用地规模和新增建设用地指标，扩大建设用地供给，有效保障重点开发区城镇建设、人口集聚和经济发展、基础设施建设等用地需求，促进重点开发区域支柱产业的培育和经济总量的提升，进一步提高人口和经济集聚能力。
对海西经济区的重大基础设施建设，优先安排用地计划指标、建设用地预审。另外，在编制全国土地利用计划时，积极支持国家规划中的中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群的重大基础设施建设等。
根据安徽皖江城市带示范区承接产业转移需要，在新增建设用地计划指标安排上适当予以增加；另外，对云南省符合国家产业政策和供地政策的重大旅游产业项目，在新增建设用地计划指标安排上予以倾斜。
同时，实施节约优先的用地政策，奠定集约利用基础。创新耕地保护机制，着重耕地的建设性保护。从责任目标考核、经济激励等方面，支持地方创新耕地保护新机制；实施耕地保护重大工程项目，例如，湖北省“双百万”土地整理重点工程、湖南环洞庭湖基本农田建设重大工程等；支持建立耕地保护基金。
农产品主产区力保粮食安全
农产品主产区主要包括“七区二十三带”，该区域土地利用主要问题有三：基本农田保护、土地资源用途监管的任务重、难度大；维持土地政策运行的资金需求量大，土地政策运行对财政转移支付的依赖性大；农业发展用地、生态用地和其他非农特色资源型产业发展用地的潜在矛盾大。
首先，严格控制非农建设占用耕地，保护耕地数量。强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址严格贯彻不占或少占耕地的原则；合理引导种植业内部农业结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量；严格禁止擅自实施生态退耕；加大灾毁耕地防治力度。
其次，稳定基本农田数量和质量，加强基本农田建设。按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户；加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区建设的扶持力度，大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量。
再有，加强土地整治，强化耕地质量建设。以增加耕地面积、建设用地总量不减少、农村生产生活条件和生态环境改善明显为目标，积极推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设；加大耕地管护力度，提高耕地综合生产能力；确保补充耕地质量。
同时，规范整合农村建设用地，促进新农村建设。切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并；加强农村宅基地管理，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。
生态功能区力保生态安全
具体包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%。类型上分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种。
在土地利用与管理上，坚持土地资源保护性开发，控制生态用地改变用途，使水土流失和荒漠化得到有效控制，草原面积保持稳定，草原植被得到恢复。天然林面积扩大，森林覆盖率提高，森林蓄积量增加，促进限制开发区域生态功能的恢复和提高，切实维护国家生态安全，促进环境友好型社会建设。
其一，严格限制建设用地增加，用地向特色产业倾斜。按照区域资源环境承载能力，严格限制建设用地增加，引导与主体功能定位相悖的产业向区外有序转移，禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动。
其二，保护基础性生态用地，巩固环境生态修复成果。严格保护林地，严格控制各项建设工程征占国家重点公益林、天然林以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地。充分利用宜林荒山荒坡造林，扩大有林地面积；推进牧草地综合整治，科学合理地控制载畜量。
其三，加大土地生态环境整治力度。严格界定生态退耕标准，科学制订和实施退耕还林工程建设规划，切实提高退耕还林的生态成效；推进矿山生态环境恢复治理，加强对采矿废弃地的复垦利用，有计划、分步骤地复垦历史上形成的采矿废弃地，及时、全面复垦新增工矿废弃地；推广先进生物技术，提高土地生态系统自我修复能力；加强退化土地防治。
禁止开发区严禁土地开发建设
国家禁止开发区域是全国保护自然文化资源的重要区域，总面积为120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。
根据区域的主体功能定位和区域发展条件，禁止开发区要利用土地政策杠杆，保护土地利用现状，禁止进行城镇、工业的开发建设，在生态环境可以承受的范围内，适度发展旅游等产业；迁移禁止开发区内的人口，拆迁部分建筑物，恢复自然植被，保护土地资源，保护生态环境。
严禁任何有悖于保护目的的各项土地利用活动，严禁对不符合主体功能的开发供地，严禁擅自改变土地用途，扩大改变土地原有形态的开发使用面积，不得以任何形式破坏、侵占、非法转让区内土地。例如，国土资源部就以土地规划的用途管制为手段，支持湖南加强洞庭湖、鄱阳湖等地区湿地保护，禁止围湖造田等。
完善土地权属管理，保证禁止开发区定界落地。禁止开发区的保护首先要处理好土地权属管理问题。支持保护性利用，细化管理保护性产业用地。禁止开发区不应理解为禁止一切土地利用行为，应在不破坏原有自然环境前提下，充分发挥该区资源优势，适当安排以保护功能为主的基础设施建设用地、旅游业用地等，并将经营所得收入全部用于禁止开发区的保护与建设。□(作者为国土资源部总规划师)
