中国为何要规制空间
《瞭望》文章：中国为何要规制空间
“中国面临的是世界级的空间规划难题。国外政府层面、学者层面都关注着中国如何在规划上创新，也关注着规划实施的效果”
文/樊杰
针对我国空间开发面临的问题和未来空间开发面临的挑战而推出的主体功能区规划，不仅是国土空间开发战略，也蕴含着支撑经济增长、促进城乡区域协调、增强可持续发展能力以及提高国际竞争力的战略考虑。因此，规划的编制和发布被相关人士评价为具有强烈的时代特征和里程碑意义。
但这一科学定位各地未来发展的总蓝图，其诞生的始末是怎样？它的诞生缘何受到世界高度关注？未来如何落实？其他国家顺理成章式的部署缘何在中国行不通？不同区域之间的认识存在什么样的差异？其在实施的过程中又会面临哪些难题？一系列疑问，我们需要结合国外的空间规划作一些说明。
影响国家重大战略导向
《因应中国大陆“主体功能区规划”之台商区域发展策略》，这是2010年台湾当局经济部门有关研究机构作出的咨询报告。该报告根据中国大陆的主体功能区规划可能涉及的未来区域发展战略、区域政策和重点发展领域等内容，提出台商投资的去向和台湾当局的应对策略。
从一个专家的角度审读这份报告，客观地说，报告的执笔人对中国大陆的主体功能区规划理解之深刻、之准确、之全面，在当时国内的决策层和学者层中少有达到此程度者。
报告分别对优化、重点、限制和禁止等4类主体功能区作了表述。其认为，尽管叫优化区，但仍是中国在发展上率先发展的区域，只是在主体功能上、发展方式上提出了一系列新的表达方式和要求。重点区是快速发展区域，从发展的层次上、速度上看，优化还是在重点之前。
对于目前争议最大的限制开发区，报告当时就认为，限制开发区在大陆依然是适度发展的区域。彼时国内绝大多数人的理解是限制开发区就是不让发展的区域，包括很多地方政府反映上来都是这个看法，而台湾方面当时就认为，限制开发区主要是强调发展与保护相结合，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和保护，实施扶贫式开发。“点状”、“因地制宜”、“资源环境可承载”、“特色产业”等这些对发展的修饰词，现在来看，这种表达也非常准确。
报告最后的结论是，提请台湾当局进一步跟踪中国大陆的主体功能区规划和未来的走向，特别是看“十二五”规划对主体功能区规划是否有正面的表达，以此应对台商在大陆区域发展中的走向。
这就是说，他们认为，这类空间规划将会影响国家重大战略导向，影响区域政策导向，影响重要产业发展的空间指向。
事实上，上世纪80年代，很多外商特别是欧美发达市场经济国家的投资者，其到中国进行投资时，很重要的一条就是先看看当地的规划，包括城市规划和区域规划。因为，在他们所在国的规划在空间行为管制上发挥了切切实实的作用。他们会基于自己国家相关规划对本国本地区所发挥的作用，来判断中国未来空间规划可能产生的影响。
改革开放后，随着体制改革的加速，国民经济大幅度提升，当时有一种倾向认为，中国市场经济的介入，计划也就不存在了，计划是社会主义国家所具备的一种政府管制方式。但当时又感觉到，在发达的市场经济国家，很多方面的开发似乎又是有序的，特别是在国土空间开发上。
我们在国外观光旅游、学习工作时，两方面内容给人留下了深刻的印象。一是从全国看，发达国家该开发的地方似乎是高密度、紧凑型或者田园式的开发，能感觉到有不同开发模式的存在。特别是不该开发的地方，一望无际的田野、森林、湖泊，没有任何人工建筑和人类活动的不合理影响。二是进入到一座城市的时候，其城市所反映出来的城市风格，或现代或传统，建筑面貌和城市的总体布局都有充分的体现。
我们当时的感受是，尽管我们不知道背后做什么，但是可以理解，达到这样有序的国土整体开发，至少是很多代人持续按照某一种理念在进行的过程。
上世纪80年代的时候，中央政府也有一个疑问：国外在市场经济的条件下，政府是通过什么样的手段进行这样的管制，使得国土空间的开发是有序的？当时中央有关部门负责人就到西欧国家进行考察，把国外的国土规划概念引入中国，认为国外在空间管制上，政府、企业、老百姓都有深刻认识，国土规划对区域、对国家确实都在发挥实质性的作用。
当时，我国就着力开始推进称为国土规划的空间规划，作为我国规范国土空间开发秩序、引导区域政策的实施、形成合理的生产力和城镇人口布局的重要依据。
可惜的是，1980年代就起步的国土规划等不久就夭折了。可喜的是，随着我国体制改革的不断深化，特别是科学发展观的提出、实施和贯彻，空间规划被越来越重视，已经成为践行科学发展观的在管理层面的手段和载体。
战术超前但战略滞后
在中国，空间规划和发展规划两大规划的融合还只是一个开始。
从亚洲范围来看，印尼、日本、越南、菲律宾等国家都把空间规划作为并列于社会经济发展规划的重要规划内容，纳入到政府进行管理的体系之中。国外政府在协调区域发展方面的基本做法包括：立法为本、规划先行、机构健全、政策倾斜、投资促进。
从我国国土空间开发整治的情况来看，在“机构、政策、投资”等方面做得比较到位，比较欠缺的就是“立法”和“规划”。按照这样的序列排下去，可以说我们在战术层面比较超前，但在战略层面相对滞后。实际上，在一些国家，规划已经不是在法律之后，规划本身就是法律，规划一经批准，就是一部法。纵观世界各国和地区的规划，大致可以分为三种类型，一类是决策层和学者共同推崇的，如欧盟的多数国家、日本、韩国以及台湾、香港等地区。其特点是经济发达，法治环境基本健全，国土资源相对比较紧缺，人地矛盾较为紧张，所以精打细算地谋划国土的合理开发方式，成为提高人居质量、促进和改善投资环境、提升经济竞争力的重要途径。规划在这些国家和地区的国民经济发展中发挥的作用是比较到位的，规划体系也比较健全。
这一类国家和地区的规划给我们的重要启示是，一个国家和地区当人地关系矛盾比较突出时，空间规划不失为一种调整矛盾，增强可持续发展能力的重要手段。另外，规划在这些国家和地区能够发挥实质性作用，原因在于经济发达，有足够的资金执行政府在规划中的意图，同时法治环境健全也是另一保障。
第二类国家如美国、新西兰、澳大利亚等国家，在法治环境和经济发展水平上与第一类国家和地区基本一致，但人地关系矛盾并不像第一类那么紧张，反映在空间规划上，其体系并不是很健全。以美国为例，其主要是抓两头，一头是国家层面上，最早的如西部开发战略、田纳西河流域的整体开发战略等。但中间环节缺失了很多，在欧盟国家还有各个州的整体规划、市域的规划等完整的系统，美国没有，直接下到了居民点自身的发展和建设。这一类在国家层面上的空间规划和小尺度的区域规划在空间管制上，依然具有很强的法律效应。
第三类国家就像中国、印度、泰国和南美的一些国家，这些国家在发展的过程中已经面临日益紧张的人地矛盾，认识到经济发展与可持续发展成为政府必须解决的关键问题。学习西方发达国家在规划体系方面的做法时，空间规划就自然而然地成为国家的选择。
这一类国家的规划应该发挥的价值还处在发展中的阶段。其受到两个核心的制约：第一，国家口袋里钱不足。比如，限制开发区，国家财政可以给多少钱？国家可以给多少钱关系到限制开发区域未来建设的成效，以及建设的自觉性和积极性。我国编制全国主体功能区规划从一开始面临的核心问题之一，就是国家能够有多大的财力来支持限制开发区域的发展。第二个重要条件就是法治环境。无论规划是仅次于法还是等同于法，法治环境健全是规划真正能够发挥价值的重要保障。
总的来说，在发达国家，规划是规范政府、企业、个人空间行为的准绳。只要发生空间方面的行为，无论是空间资源的开发，还是不同部门之间、不同区域之间开发的衔接协调以及在空间上与国外的开放合作等，都是空间规划涉及的主要内容。
防止规划间“打架”
在我国，空间规划面临着起初薄弱而后体系不健全的问题。空间规划长时间处于缺位状态，重时间序列的发展规划，轻空间序列的布局规划。近年来，空间规划被许多地方政府当做是一种资源，一旦编制规划就会对其功能作出定位，明确其未来的发展方向，在资源的集聚上创造更有利的条件。这成为地方政府积极要求国家发改委编制规划的主要动力。
无论怎么说，规划的价值能够被认可，这就是上了一个台阶。但当前也存在着一个发展中的问题，那就是许多部门都把空间规划作为自己创新的重要途径，缺乏规划资源的整合和规划体系的健全。规划之间在职能上的重叠无非是规划资源的浪费，但最主要的问题是不同规划之间出现的矛盾和冲突。对一个区域，来自不同部门的规划定位可能是不一样的，不同部门给同一个地块戴了不同的“帽子”，区域即使遵循规划也无所适从。甚至于在一些大的提法上也存在模糊性。比如说在“十二五”规划纲要里，出现了一个“京津冀都市圈”，又出现了一个“首都经济圈”，由于首都圈这个词不能明确界定具体包括的范围，不能明确与“京津冀都市圈”的区别，就很难让有关区域理解其发展导向将在两个名称下如何抉择。规划之间缺乏有效的衔接和协调。
规划体系的整合是当务之急。中国下一步需要整合规划资源，健全规划体系。越到基层，规划越多，就是重复和浪费。再一种比如西藏，虽然其地域比较大，但是其社会经济和自然结构比较清晰，这样的地方就不需要那么多的规划。
在规划体系没有整合的时候，如何处理其间的矛盾主要有两种思路，一是编制上位规划，如浙江的富阳市，就认为政府规划不要太多，并进行了“多个规划合一”的探索，直接编制了一个发展战略规划，把各主要问题通过这一规划进行定位，城市的基本性质、国土开发基本格局、产业的重点发展方向、未来发展的核心目标、未来和其他区域的基本关系、未来在长三角开发中的定位等大问题都进行圈定，下面无论编制什么规划，都是对发展战略规划进行贯彻、落实和深化，这样就避免了规划之间的“打架”。
二是编制一个基础性的规划。从空间分级开始，做一些基础性的工作，包括国土开发的基本特点、基本区划、基本功能定位等，在叠加之上再做其他的规划。这样的规划也具有对空间结构统筹和协调的基本功能。比如主体功能区规划就是基础性的规划。目前，中国国土空间体系还没有完全健全的情况下，有这么一个规划对于协调不同规划之间的关系，统筹经济社会发展重大的空间布局都具有基础性的作用。下一步，无论编制什么规划，这一规划都应该是其出发点。
当初在编制全国主体功能区规划的时候，很多人都对规划的定位、规划所能发挥的作用以及实现的力度产生过怀疑，实际上衡量规划价值有两个基本的方法：一是规划应该是一个能用的规划，二是规划是否是有用的规划，考虑有这个规划和没有这个规划，未来前景怎样？也就是说中国没有主体功能区规划和有主体功能区规划，设想20年以后、30年以后，国土空间开发哪个更好一点，或者是好很多。如果有规划能够让中国的国土空间开发和谐、持续和更具有竞争力，那么何乐而不为呢？这是编制这一规划最基本的价值取向。
中国面临的是世界级难题
规划需要健全的法制环境，规划是针对一个国家或区域资源环境和社会经济发展阶段面临的问题而编制的。因此，法制环境与发展阶段的不同，使不同国家和区域的空间规划各具特色。同时我国又处于市场机制和政府职能正在调整、变动和完善的过程中，因此，我国编制规划，面临着许多特殊性的问题，这使得我国的空间规划受到国际规划界的关注，一些国家分别派人了解中国国土空间规划的情况。
在国外的空间规划上，美国、日本、欧盟等国家和地区的规划是不同的时间段确定不同的主题，在某个时间段是为了打造增长极，促进产业集聚是其核心的战略体现，所以积极地发展中心城市。某个阶段又变成了分散，对国土空间进行均衡布局可能又变成了核心主题，协调区域发展。到上世纪70年代，可持续发展上升为重要目标，怎样协调生态保护、资源环境的可持续利用等成为主题。当前，许多国家又把打造竞争力开始作为其规划的核心。
相比较而言，在一二百年的不同时间段解决不同的问题，这样的规划相对比较容易做，但中国不是。在过去30多年的时间里，中国走完了发达资本主义国家一百多年才走完的城市化历程，发展过程被大大压缩了。资本主义发展过程中所面临的各种资源、环境等矛盾，中国现在同样面临。发达国家现在面临的前沿的、崭新的问题，中国也同样需要面对，许多的问题都挤压在这一个国土空间里了。
同时，中国又是一个社会经济发展和资源环境条件存在巨大差异的国家，在北京、上海及一些沿海城市，已经与发达国家和地区差距不大了，但要去中国的西部地区，就会知道改革开放的春风吹得还不够强劲，共享改革开放的成果、力度还没有达到理想的状态，发展差距是巨大的。从我们的调研情况来看，越是贫穷落后的地区，城乡差距越大。西部城乡差距大于东部地区，西部欠发达的省区城乡差距远远高于西部的平均水平。这种矛盾，使得在编全国规划的时候，要考虑到区域发展的差异性。时间上的压缩，以及区域上的复杂性，使得中国的发展内容多样化、目标多元化、区域差异化。在全球都在着力应对气候变化的今天，中国在解决水资源短缺、能源短缺等问题的同时，又要承担应对气候变化，节能减排的责任，所以编制规划的约束条件也越来越多。
主体功能区规划是我国上位的政策区规划，具有基础性、战略性、约束性的特征。“十一五”规划时期不断兴盛的空间规划编制才只是一个开始，因为中国面临的是世界级的难题。国外政府层面、学者层面都关注着中国如何在规划上创新，也关注着规划实施的效果。□(作者为中科院可持续发展研究中心主任、国家规划专家委员会委员)
