主体功能区战略台前幕后
功能区战略“出笼记”
2002年，国家发改委在总结新中国成立以来特别是改革开放以来规划体制改革的经验和分析存在的问题之后，最早形成了主体功能区构想，冀图借此实现更高水平的发展。当年的《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出，“规划编制，要确定空间平衡与协调的原则，增强规划的空间指导和约束功能。”
“规划不仅是促进增长的，也是管理增长的。”根据全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任杨伟民的回忆，当时，国内对区域存在两种划分：一是东中西的三大区域划分，分别提出关于发展方向的指导意见，并据此实行差别化政策；二是“九五”计划时的七大区域划分。这两种划分方式都有其指导性和针对性，但又都缺乏约束性。
2003年3月，马凯开始担任国家发改委主任。自此以后，他就一直关注主体功能区规划战略的研究和探索。这年年初，国家发改委向中国工程院介绍“十一五”规划重大课题时，以如何建设更加均衡的小康社会为出发点、从重新审视区域经济发展思路的角度，提出了划分“功能区”的构想。此后，发改委请了多位专家对此进行专门研究。
反复研究之后，国家发改委在上报国务院的“十一五”规划思路中，提出了主体功能区的基本思想，确立了优化整合、重点开发、生态脆弱、禁止开发四类。2006年3月通过的“十一五”规划纲要用2200字描述了主体功能区，确定了23个限制开发区。主体功能区思想确立。
马凯接着部署规划编制工作。在“不完全推进形成主体功能区”的思路下，2007年7月，以国务院文件的形式发布了《国务院关于编制主体功能区规划的意见》，此即国发(2007)21号文。文件明确了一些重大问题，比如规划定位、规划原则、主要任务以及制定两级规划(国家和省级)，划分4类主体功能区等。
除此以外，“21号文”还要求，国家层面的主体功能区规划在2007年9月形成初稿，经“十一五”规划专家委员会评估论并作修改完善后，于当年12月报国务院审议；省级主体功能区规划则被要求在2008年9月报至全国主体功能区规划编制领导小组办公室衔接。
但是，事实情况却是，国家层面的初稿于2008年年初方形成，《全国主体功能区规划》则在2010年年底出台。直至目前，仍有15个省市的省级规划尚未报至国家发改委衔接。
2009年，作为国家主体功能区规划专家组成员，中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道院士在接受本刊记者采访时曾道出了其中的原因，“各地方政府对自己本地区的自然结构(包括水、土壤、气候各个方面)以及各地区发展潜力的认识不够科学，一些人甚至对功能区规划提出的基本目标、框架和理念并不能完全接受。”
“在这一《规划》制定中，各方意见交织，在统一意见方面做了大量的工作。”杨伟民告诉本刊记者。中国科学院可持续发展研究中心主任、《规划》的主要参与者樊杰在接受本刊采访时指出，“这么复杂的问题，如果没有5年时间，就太急功近利了。”
在此期间，中央层面多次向地方征求意见。地方的担忧，如国家发改委副主任杜鹰所言，对于主体功能区规划主要表现为“三怕”：一怕影响发展，二怕政策不到位影响民生，三怕影响政绩。
缘于此，这部全国性规划经历了一个反复修改的过程。比如，在2008年初稿形成之初，发改委等部门通过对国土空间的评价和研究，逐渐形成了“4+3+2”格局：“4”就是原来的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类；“3”是分成城市化地区、农业地区、生态地区；“2”就是分成国家和省级两个层面。此外还包括以县为单元、国家定区域、省级定范围等原则。在范围上，也改成了“全覆盖”。在经过国家发改委办公会讨论以后，又开了一次地方会征求意见，《规划》基本得到了认可。
这一认可的背后，广泛交织着不同意见。杨伟民透露，在确定四类区域时，各方争执较大。其中，禁止开发区域比较容易确定，优化开发区域也好一点，不同意见主要集中在限制开发区域。他表示，起初，不少地方在理解上存在误区，认为限制开发就是限制发展，因此，都不愿意被划入限制开发区域。后来，限制开发区域中新增加的农产品主产区的确定也成为难点。
“限制区还能干点事，禁止区可能就什么也不能干了。”宁夏回族自治区党委常委、自治区副主席齐同生向本刊记者表示。当前，这一想法在地方政府中比较普遍。与之相反的是，确立重点开发区域就比较踊跃，各地都力争重点开发区。因此，现在基本形成了一省一个重点开发区域的情况，重点开发区比起初增加很多。
此后，在制定“十二五”规划建议和审定《全国主体功能区规划》中，又把生态地区改成重点生态功能区、农业地区改成农产品主产区，增加了能源和水资源，并上升到国家战略层面，与区域发展总体战略共同构成完整的战略。
权威人士认为，《规划》若能良好执行，对解决中国经济社会面临的复杂问题将大有裨益。此间，需要财政、投资、产业、土地、人口、环境和绩效评价等政策通力配合，共同护航。在马凯看来，这正是实现共同富裕、建设和谐社会的重要基础，并将有利于中华民族永续发展最终目的的实现。
未尽的争议
目前，省级层面主体功能规划尚未完成。在权威人士看来，这是争议仍未结束的重要体现。其中，如何平衡发展与限制的关系，是争议的焦点。
贵州省委常委、常务副省长王晓东向本刊记者表达了他的担忧。从地理意义上来说，贵州是长江、珠江上游的重要生态屏障，保护生态任务重；从经济意义上来看，贵州又是全国最穷的省份之一，发展任务最重。保护和发展之间，二者的矛盾如何协调？
权威专家在接受本刊采访时表示，当前，不仅中国，全球都在发展GDP，如果规定了哪个地方适宜发展，哪个地方不宜发展，如无良好的配套政策，可能会造成新的区域发展不平衡。
同样属于限制开发区域的还有农产品主产区。目前来看，全国人均GDP最差的十个省份，大多是农产品主产区，坊间甚至存在“种粮无出息”的说法。因此，据本刊记者了解，在全国主体功能区规划时，河南省就担忧河南省是否全划入粮食主产区，并为此多次和中央有关部门沟通。
根据《全国主体功能规划》，对农产品主产区和重点生态功能区进行生态补偿。但是，正如杜鹰所言，政策层面的定性容易，定量则比较难，“生态补偿多少才合适？这个恐怕需要长期的‘磨合’。”
事实上，中国在生态补偿方面已有较多先例。其中，影响比较大的三峡工程、南水北调工程等。但是，补偿资金的多少，历来争议较大。本刊记者在南水北调中、东线调研时，水源区总是嫌补偿资金太少，而其他地方则多称当地财政乏力任务艰巨，讳谈生态补偿。
在对汶川和新疆的对口支援中，亦形成了有效的生态补偿探索。目前，可以采取的方式，一为政府的财政转移支付，其中，中央至地方的纵向转移支付已实行多年，目前正在研究的是地方政府间的横向转移支付。和后者类似的是，有地方政府向本刊记者建言，可以通过市场机制，实行“谁受益谁出钱”。然而，其难点在于，受益主体和受益的量很难考量。
《规划》本身需要完善的地方也被提了出来。胡存智认为，从概念上来看，当前的主体功能区规划，表现出来的更像是开发等级区划，而非纯粹意义上的主体功能规划。不过，他同时指出，这并不影响规划的实施，更大的困难在于，不同层级的规划之间如何协调。
调研中，有基层政府工作人员向本刊记者表示，当前，地方政府在执行过程中遇到太多的规划和指导意见，比如地方发展指导意见、区域发展规划、综合配套改革试验方案、城乡发展规划等，如今又有了主体功能区规划，诸多规划间，难免出现交叉重叠甚至矛盾冲突的地方。
其中，主体功能区规划和区域发展规划间的协调难度尤其大。“就区域来看，有西部大开发、中部崛起、东北振兴和优先发展东部战略。就主体功能来看，又分为限制、禁止、优化、重点四种。二者对应的均有一套政策，两套政策叠加，到一个具体地块是什么政策？同样是限制开发区，东部和西部的两个地方，政策能一样吗？”
对此，有声音认为，各规划应互为补充，不可分割或替代。比如，杜鹰表示，仅有主体功能区规划，无法解决缩小收入差距的问题，因此在配套实施主体功能区规划时，必须要有区域政策。二者结合，方构成完整的区域发展战略。
而就部分省市而言，主体功能区战略意味着大量资金的投入。根据国家主体功能区规划编制原则，国家级主体功能区不覆盖全部国土，而省级实行全覆盖。以甘肃为例，按照国家主体功能区划分标准，全省限制开发区面积为30万多平方公里，占全省国土面积的72.7%。这其中只有40%、约12万平方公里进入国家规划，另外60%、约18万平方公里的补偿，要靠甘肃省财政转移支付来解决。
甘肃省副省长石军向本刊记者表示，甘肃整个财政支出的自给率只有22%，78%要靠中央支付，根本无力解决这部分补偿。他建议，“对西部未列入国家补偿范围的限制开发区，由中央财政给予补偿。”
此外，如进一步细化政策，由于东部地区省域范围内的经济差异较大，因此，广东省常务副省长朱小丹建言，对处于国家层面同一区域但属于不同省区的县(如南岭山地森林生态及生物多样性功能区、海峡西岸经济区、北部湾地区等)，实行相同的支持政策。
另外，关于国家层面主体功能区规划的定性问题，也开始受到重视。有不愿透露姓名的权威人士指出，当前，《全国主体功能区规划》被定性为“战略性、基础性和约束性规划”，但是，随着省级主体功能区规划的出台，下一级规划不能违背上一级规划，而各地差异性又比较大，即便在同一省份也有较大差别，因此，可以考虑将国家层面的规划定位由“约束性”改为“指导性”。
“实施比编制还难。”杜鹰最后表示，“规划本身有一个完善的过程，配套政策的出台也须完善。而且，整个战略一定是一个利益调整的过程。”□
《瞭望》文章：省部官员激辩三江源
文/《瞭望》新闻周刊记者张辉
国家行政学院在3月1日迎来了一批新学员，73位来自中央部委和地方政府的省部级官员，其中包括北京市副市长苟仲文、发改委副主任杜鹰、国土资源部总规划师胡存智、环保部副部长周建等，来自地方政府的副省长亦不乏“常务”。在接下来的为期10天的学习里，他们组成了“省部级领导干部推进主体功能区建设专题研讨班(以下简称省部级班)”，学习和研讨全国主体功能区战略部署。
3月8日上午，省部级班进行了第二次案例教学，由国家行政学院经济学部教授张孝德、时红秀主讲三江源的保护之路。经过此前6天的学习，作为全国主体功能区战略的主要参与者和执行者，学员们对主体功能区战略已有更深刻的认识。因此，本次案例教学更多的是讨论。
近年来，由张孝德、时红秀多次走访青海省三江源国家级自然保护区，在和牧民们的交流之中，张、时二人深刻感受到了工业文明对游牧文明的冲击。三江源，作为世界上海拔最高、面积最大、湿地类型最丰富的地区，素有“中华水塔”甚至“亚洲水塔”之称，具有调节气候的功能。
但是，目前，由于地质、气候和人类活动的共同影响，尤为重要的是人类活动的破坏，当地生态系统正濒临恶化的临界状态。按中科院有关专家的观点，即便严格按照科学方案治理，三江源生态的恢复也至少需要30～50年。
根据《全国主体功能区规划》，作为国家重点生态功能区，三江源属于限制开发区域，其发展方向定位为“封育草原，治理退化草原，减少载畜量，涵养水源，恢复湿地，实施生态移民”。但是，如何保护？这一问题尚无正解。
张孝德指出，当前，三江源土地占青海的43%，人口占14%，国内生产总值却只占3%。下属的16个县中有7个是国家级扶贫重点县，7个县是省级扶贫重点县。当地居民以畜牧业为主要经济来源，如果发展采金、挖药以及资源开采业，又威胁脆弱的自然生态。在此情况下，如何处理保护与发展、生态与民生的关系？
针对上述问题，生态移民成了政府部门首选。青海省政府计划将三江源的18个核心区以及生态退化特别严重地区的牧民整体搬迁。这个过程需要5年甚至更久，涉及近5万户人。其做法是，在牧民自愿基础上，政府统一安置和负责转产培训从事其他产业，进入城镇的移民，每户给8万元的生产建设设施补助费，在5年过渡期内，每年还给每户8000元的饲料粮补助费。
但是，当地生态移民已困境毕现。以果洛州生态移民为例，此前牧民家庭年收入在15000元左右，但是移民后，只有按户支付的8000元的饲料粮补助费，不管是三口之家的小户，还是十口人的大户。尤为重要的是，从高原草地搬迁出来的藏族牧民，依然以牛羊肉为主食，极少吃蔬菜，大部分生活开销难以为继，同时，也很难进入新的就业领域，甚至不会使用铁锹。缘于此，移民大多“吃老本”，有些以种种方式返回草原。
资金的不足亦为重要制约因素。2005年，国务院批准《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，投资75.07亿元实施生态保护和建设工程，其中中央投资65.76亿元，其他为地方配套及农牧民自筹。但是，这一数字距真实需求甚远。在果洛州玛多县和玛沁县交界处的“娘娘滩”，沙漠沿黄河东岸分布，面积达200万亩，仅此一项就需投入治理资金66亿元。
上述问题抛出以后，学员们进行了激烈的讨论。河北省副省长赵勇首先发言，认为政府职能应实现由发展到保护的转型，要改变当地的生活习惯，建议成立一个副省级的单位，专职三江源保护，以此协调区域内发展与保护的平衡。
赵勇的观点一出，立即引发了激烈的讨论。有学员当场指出，保护工作还没有做好，就成立副省级的单位，容易给群众“干部就想当官”的感觉。但也有人认为，可以成立一个副省级的单位，并命之为“生态特区”，通过有效的运行机制，把三江源保护落实到乡和村。
学员姚海瑜是青海省政府副秘书长，对这一议题非常关心。他深思后提出，三江源的保护，关键是解决机制问题，“三江源整个区域基本都属于青海，比较好管，重点是通过有效的机制，调动州地和群众的积极性。在此基础上，应成立一个专门机构保护三江源。”
对于超载过牧的问题，姚海瑜建议，与其让基层保护分区的保护管理站“晒太阳”，不如让当地牧民变成草场工人，由当地人保护当地。这种方法的好处在于，藏民们不用再改变其生活习惯，生态补偿的压力也将减小。在转移支付的金额上，他认为，应该使当地人民享受到和全国平均水平相当的程度。
张孝德在总结中指出，对三江源的保护，首先要认识到，三江源是生态系统、自然系统和人文系统的统一，“从现代工业文明的眼光来审视当地文明，进而制定的保护策划很有可能出现偏差。”比如，对移民补偿，现代文明主要从物质文明角度来思考，但是，对于当地牧民来说，还存在社区文化损失、精神层面的损失等不可计量的成本。
“要解决当地的保护和发展问题，可能还是需要从游牧文明自身寻找源泉。”张孝德最后说。□
