廉政瞭望10期下半月封面

　　本期策划：保障房，离安居还有多远

　　为了改善城市困难居民居住问题，中央政府提出宏大的保障房计划。

　　而现在，保障房建设正在考验地方政府。在现有分税制度框架下，一个具有自身利益偏好的地方政府，需要在民生保障和政府腰包之间做出选择。

　　今天，中国房地产仍在经历价格轮回，而保障性住房制度的建设，在各种利益的绞合之中，却进展缓慢。“居者有其屋”，理念依旧在，隔岸观花红。

　　穷人的房子有时候也是一种试金石。

　　深圳保障房一路坎坷走来，一定程度上可以透视出20多年来我国在住房上需求与保障之间的迭峦……

　　深圳起大早、赶晚集

　　而今，所有地方政府都在为保障房军令状焦头烂额，深圳也不例外。

　　但它本来也许有机会高枕无忧——仅仅七八年前，深圳就已经拥有了十几万套的保障房，这是深圳自1988年在全国率先开始住房市场化改革的结果。而据专家的估计，按照深圳现有的人口规模，大概需要的保障房也就是二十几万套。

　　“如果那十几万套保障房还在政府管理之下，今天还有必要再建这么多保障房吗？”深圳市原住宅局房改处处长孙利平感慨地说，“为什么没有人问一问，那些保障房哪去了呢？”

　　若以深圳为样本，或可窥见中国保障性住房的一面。2010年580万套、2011年1000万套、十二五期间3600万套，中央政府下达的一系列保障房目标，描绘出一个保障性住房的“理想国”。

　　住建部副部长齐骥此前表示，“客观地讲，享受保障性住房的家庭，一般不具备在市场上购买和租赁住房的能力，即使不建保障性住房，这部分保障对象也没能力到市场上去买商品住房。”

　　历史与现实告诉我们，保障性住房不止是低收入家庭的“理想”。

　　1988～1998：三类人的保障房

　　20多年前，深圳曾经有过类似公租房的房子。

　　那时候，特区吸引全国优秀人才的最大法宝，是住房——特区政府大胆地推出了“入户分房”的政策，只要是正式调入深圳的政府和国企人员，政府便保证分配一套住房，住户只需要交纳租金。

　　但是由于此时的住房分配沿袭了内地的计划分配模式，低廉的房租使得大量建设资金无法回收，每年还需补贴数千万元的管理维修费用。到了1987年，随着大量人口的调入，深圳的缺房户反而从当初的数千户剧增到了22000户，缺房比例高达30%。

　　在这一背景下，深圳于1988年开始了第一次住房制度改革，将当时政府分配的数万套住房“由租变卖”，用卖得的钱来盖更多的房子。

　　当时，因为保障房土地由政府免费供应，因此保障房比商品房价格低；由于当时的政府公务员工资与国企员工相比有着较大差距，因此在保障房中又分出了“福利房”和“微利房”两类，政府公务员购买的福利房又比国企员工购买的微利房价格更低。

　　按照这一规划，一个政府公务员花20万元购买一套与职级相应面积的住房；国企员工可能要花50万元购买同等面积住房，普通家庭则需花近百万元购买相应的商品房。

　　因此整个住房制度的设计被称为“双轨三类多价制”住房供应体系。双轨指商品房和保障性住房两个轨道，三类是指给一般社会成员的商品房，给国企的微利房，以及给公务员的福利房。

　　在当时的社会背景下，深圳特区的这一制度创新得到了国际和国内的广泛认同。1992年深圳住宅局获得联合国人居中心颁发的“人居荣誉奖”，成为中国首个获得此项大奖的城市；与此同时，国家建设部等部委也多次公开表示，深圳的房改制度设计是“全国房改的方向”。

　　到1998年，深圳特区通过出售住房14.25万套，回收建房资金107.99亿元。兴建安居房单元式住房3.26万多套、单身公寓3800多间，总建筑面积290多万平方米。

　　此时，每年的保障房建设规模从房改之初的一两千套增加到7000～9000套，使得承担保障房建设的国有开发企业，甚至成为了房地产开发市场中令人羡慕的“老大哥”。

　　而这时候的保障房，相当于“小产权房”，并不能进入商品房市场交易。

　　城中村，市场化的保障房

　　无论租还是卖，此时的“保障房”，保障的更多是三类人：公务员、事业单位人员、国企员工。

　　作为深圳特区第一次房改的亲历者之一，孙利平坦率地向记者承认，在深圳市前后数次的房改制度设计中，无论是决策层还是规划部门，都有意无意地“回避了非户籍人口的住房保障问题”。

　　回避有两个原因：想不到——过去20年高速城市化，城市人口的增加速度超过了所有想象力，“规划赶不上变化”；做不了——城市的建设和管理预算，大到基础设施投资、小到社区警力配置，通常都是以户籍人口为标准。

　　但恰恰是这些非户籍人口，发生了爆炸性增长。

　　2010年，深圳户籍人口从十年前的34万剧增至246万，暂住人口更是猛增了五六倍，总人口达到近1450万。2000年深圳市住宅局的一份调研报告显示，当时深圳市到2010年的规划人口仅为300万，与今天的现实相差甚远。

　　理解了这一背景，才会发现另一个堪称奇迹的“深圳现象”：在过去30年的发展中，深圳总人口从区区数万人暴增到1400多万，却没有出现大量无处可居、流落街头的露宿人群。

　　秘密就在于城中村。“这是真正的市场化保障，真正的深圳奇迹。”世联地产董事局主席陈劲松向记者说道。

　　陈劲松在1990年代初赴深圳创业时，也像成千上万的“深圳客”一样，选择了“城中村”的出租屋作为自己在深圳的“第一站”。

　　据他介绍，特区政府在1990年代中期曾试图为中低收入人士建设一批低价保障房，但是在第一批住房推出后发现几乎无人问津，因为跟遍布各处的“城中村”相比，无论是租金、配套还是交通距离“都没有可比性”。

　　而随着城市人口的一步步增加，这些政府规划中的“空白”显示出了极富活力的弹性：希望赚钱的村民们一层层加高自己的出租屋，从最初的三层小屋一直盖到了“十二层带电梯的出租公寓”，像海绵般地吸收着涌入深圳的人潮。

　　据曾参与深圳城市总体规划的建筑学者贺承军统计，在深圳可供建设的850平方公里土地上，城中村的面积就占到了400多平方公里，并容纳了深圳市70%以上的居住人口。

　　1999，房改“走上不归路”

　　整个1990年代，经历了第一次房改的深圳住房体系形成了一个“市场＋保障”的三明治式夹心结构：

　　在结构的最底层是城中村的廉租屋；中间层是政府以地价补贴的方式兴建的保障房，其保障对象基本为公务员、事业单位与国企员工；顶层则是商品房。

　　由于产权结构的差异，前两部分住房均无法在市场上销售，因此也成为了社会“居住保障”的核心组成部分。其中这两部分的差异仅在于，保障房政府可以直接掌控。

　　但是，三类房子中唯一掌握在政府手中的保障房，在1999年被打开了通向市场的通道。

　　这年，深圳市出台了人民政府令第88号，正式解除了安居房(福利及微利房)的产权约束，规定安居房补交地价取得全部产权后“可以上市交易”。

　　当时以深圳市住宅局房改处处长身份列席市长办公会议的孙利平，回到自己的办公室后大拍桌子，跟同事们说，“深圳房改从此走上了不归路”。

　　在1988年改革之初，“由租转卖”进行得非常艰难：今天这些恨不得把每一分钱都变成房子的人很难想象，那时候政府为了“号召买房”，还不得不想出诸多办法：当时的房改部门设计了“大幅提高房租”、“给予相应房补”，并与银行达成协议提供优惠利率贷款等方式，让住户——主要是公务员、事业单位、国企员工三类人——在反复计算之后，得出“租房不如买房”的结论，才最终推进了政府保障房“由租到卖”的这一巨大转型。

　　但很快，聪明的人就发现了保障房是个发财工具。低价购得保障房的人，补交地价之后便可以进入商品房市场交易，中间差价不菲。

　　有门路的各类开发企业，觉醒得更早，他们能因此低价拿地、再想方设法转卖。

　　由于保障房跟商品房的巨大差价，使得保障房这一“居住工具”迅速变成了“投机工具”。在1990年代末深圳的保障房流入市场后，无论是购买者还是开发商，各种造假“混资格”的现象都不时出现。

　　回顾这段历史时，孙利平尖锐地表示，“道理人人都清楚，但到了制定政策时，每个人想的都是自己那套房到市场上能卖多少钱。”

　　在深圳早期商品房市场的发展过程中，“居住”与“投资”分离的市场结构，极大地压抑了商品房的价格涨幅。

　　1997年的东南亚金融危机，使得宏观经济面临着严峻挑战，此时的房地产市场成了拯救中国经济的“救命稻草”。中央政府在1998年以行政命令的形式，一刀切断了延续数十年的福利分房体制，“将所有的人都赶到了商品房市场里”。

　　截至2005年，深圳市、区政府出售保障房约3.2万套，大部分被居住其中的公务员和国企员工所购买。此后深圳市再未进行过大规模的保障房建设，而转向货币化分房和租金补贴方式。

　　而此时，随着外来人口的飙升以及人们日益强烈的投资需求，深圳房价一路飙升。

　　政府却已经无力回天。

　　世联地产董事长陈劲松则将保障房看成政府手中的底牌，有了这个牌，政府在进行必要的市场调控时才有底气。“1999年政府打完了手里的最后一张牌，到了2004年深圳房价暴涨的时候，政府已经没有任何有效的调控手段了。”

　　在调控手段乏力的同时，政府的一些作为亦引起颇大争议。2010年4月，深圳拟购“首地荣御”豪宅做保障性住房一时点燃民意。这是深圳官方继“桃源三村经适房豪车门”后再次被推向风口浪尖。

　　随后，深圳市住房和建设局以“内部原因”为由有意规避媒体探访，称“首地荣御”的保障性住房是为来深的“人才”预留的。对深圳市住房和建设局的这一说法，深圳市民表示失望。(本刊综合)

　　保障房的“春天里”

　　三问保障房

　　“保卫”保障房