桑玉成

　　据人民论坛问卷调查中心调查显示，九成以上受调查者认为地方大员在落实“八项规定”中“非常重要”。实际上，作为在中国权力运行体系中承上启下的地方大员，不仅在改进工作作风中责任重要，而且需要驾驭地方经济建设、社会治安、反腐倡廉等各个领域的复杂局面，需要具有非凡的综合管理能力。那么，当前中国各地“地方大员”有着怎样的角色和功能定位？他们的行为有着哪些特点？承担着哪些重大责任？

　　对地方大员群体的几个基本认识

　　在我国，所谓“地方大员”，主要是指在各省(自治区、直辖市)担任党政主要领导职务的人员。这些人员总量不多，但地位显赫，责任重大，对于我国的社会的稳定和发展，起到了非常重要的作用。

　　我国的“地方大员”是中央政府“派出”的地方大员。我国实行的是单一制的国家结构，只有一个中央政府，这样的中央政府下属若干地方政府。单一制条件下的地方政府的权力，来源于中央政府的授予，国家权力的基础在于中央政府。由此可以看出，我国的“地方大员”是中央政府“派出”的地方大员。这是考虑其角色定位和功能定位的重要基础。

　　我国的“地方大员”具有职务流动性的特征。正是由于单一制的国家结构，同时也由于我国特定的干部制度，我国“地方大员”的职务流动性相对来说比较明显。这种流动性表现为四个方面：一是一些地方大员来源于中央有关的职能部门；二是地方大员在地方间的平级流动；三是地方大员向中央层级的晋升性流动；四是下一级地方官员通过晋升成为“地方大员”。这种职务流动性特征既有政治战略上的考虑，但是同时，这种情况对于地方大员的角色定位和功能定位也会产生直接或间接的影响。

　　“地方大员”与“部门首长”虽然级别一样，但却具有完全不同的角色和功能。在我国的干部体系中，干部的“级别”重于“岗位”，级别相同，地位就相同。但是需要指出的是，尽管地方大员与中央政府的部门首长具有同等的级别，但是其角色和功能有不同的定位。相对而言，部门首长的职能领域要小于地方大员的职能领域，地方大员的责任要强于部门首长。这种联系和区别也是考量地方大员之角色定位和功能定位的重要因素。

　　地方大员的角色特征

　　公共性，能够放弃自身的利益诉求，以全社会利益的视角来制定公共政策。恩格斯在其名著《家庭、私有制和国家的起源》中称国家的本质特征是公共权力，这一点并没有引起我们的足够重视。地方大员作为地方公共权力的执掌者，应该时刻遵循公共性的原则。而所谓公共性，主要是指地方大员所掌握的公共权力必须代表社会的公共利益，维护社会的公平与正义。权力主体的公共性特征要求其放弃自身的利益诉求，以全社会利益的视角来制定公共政策，实施其公共管理。

　　服务性，能够有效地提供教育、环境、治安等公共性服务。所谓服务型政府说明的正是现代政府的基本角色定位。根据这样的角色定位，地方大员所主导的公共权力结构便有责任向社会提供良好的公共物品服务。公共物品是无法进入市场领域进行配置的物品。在现代社会，最为重要的公共物品包括国家安全、社会秩序、公共教育、环境卫生、道德风尚等。可以注意到，这些物品的供给状况和供给水平，完全可以反映其供给者即地方大员的职能和责任的到位情况，更能够反映地方大员的执政水平和绩效。

　　道德性，能够改良社会道德风尚。地方大员作为掌握社会公共权力的执政者，其既然执掌着社会的公共权力，掌控着社会的公共资源，履行着社会公共管理的功能，那么就有义务和责任引导社会的文明和进步，特别是实现社会的道德升华和社会风尚的改良。全面建成小康社会需要社会成员道德水平的普遍提高，因为只有社会道德风尚的改良，才能为人与人的和谐奠定坚实的人文基础。而在这方面，需要地方大员作出积极的努力，这既包括执掌权力的主体对于道德秩序的尊重和维护，也包括地方大员统帅其政府及其官员对于社会道德行为的实践和引导。

　　整合性，能够协调好各阶层的利益，使得社会所有阶层和所有成员均能够各得其所、各安本分。现代社会是一个结构、价值、权力、利益等多元的社会，整个社会是一个多元的社会系统。尤其是在利益高度分化的今天，地方大员领导的政府有必要加强其整合性的力量，协调好各个阶层的利益，满足各阶层的需求。小康社会的一个必要基础就是社会的所有阶层、所有成员均能够各得其所，而且也只有各得其所才能够各安本分。社会多样性、多元化的事实表明，在任何社会以及任何时代，人类都无法消除官民的分野和贫富的差别，而人类之所以能够和谐生存，正是需要执掌公共权力的主体通过其公共性的力量，来整合不同的利益、抑制利益的分化、平抑利益的差别、顾及利益的平衡。只有在这样的基础上，才能使社会所有阶层和所有成员均能够各得其所、各安本分。

　　地方大员的责任与作为空间

　　代表中央，执行好中央的政令，维系好国家宪法法律在当地的实施。如上所述，我国是一个统一的单一制国家，地方的权力来源于中央的授予。因此，作为地方大员，其一个非常突出的身份，应当是中央派往地方的代表。这种角色定位就决定了地方大员必须严格执行好中央的政令，并以地方最高权力主体的资格，维系好宪法和法律在地方的实施，确保宪法和法律的绝对权威。在我国的政治实践中，也偶有地方大员忽略全国之大局，善于立地方山头，以维护地方利益为幌子，搞形形色色的地方主义。这是有违单一制国家之基本原则的。

　　创设良好的制度和政策，为当地社会的发展和进步提供必要的社会秩序和社会环境。党的十六大以来，我国将政府的职能定位于如下四个方面，即：宏观调控，市场监管，社会管理，公共服务。应该指出，这样四个方面的基本职能，并不是所有层级的政府都没有区别的职能。作为省(自治区、直辖市)级政府，是仅次于中央的重要权力层级结构，应该着重于宏观调控、市场监管等领域的职能，并敦促其所辖地方政府更好地履行社会管理、公共服务等领域的职能。为此，地方大员就有必要创设良好的制度和政策，提升其宏观调控和市场监管的能力，以此为社会的发展和进步提供必要的社会秩序和社会环境。

　　以积极的价值导向和管理导向，维系良好的社会风尚，担负起培育好公民的重要职责。从邓小平同志提出的“两手都要抓，两手都要硬”到科学发展观的提出，都表明了一个重要价值取向，即社会的发展并不仅仅体现为甚至也不主要体现为经济的发展和财富的增长，而一定是经济、政治、文化、社会、生态等全方位的协调发展。尤其是，社会作为由人所组成的社会，人的知识和道德素养构成了一个社会的基础。一段时间以来，我们较多地关注了物质层面的问题，而往往忽略了人的基本素养的培育和维系，使得诚如十八大报告所指出的那样，一些领域的道德失范，诚信缺失，这是需要特别引起重视的问题。将培育好公民作为地方大员的重要责任和使命，具有长远和战略性的意义。(作者为中国政治学会副会长、上海市政治学会会长、复旦大学教授；东方早报记者卢雁对此文亦有贡献)

　　省级政治家们的作为空间

　　储建国

　　所谓中层治理，是与中央治理和基层治理相对应的，指的是以省为中心的地方治理，包括省-市(地级)治理以及跨省-市的区域治理。这个层次的治理在中国的过去与现在都很重要，改革开放发展到今天，中层治理有了特殊的意义。

　　中层治理的作用逐渐凸显

　　在对国家治理的关注中，长期以来，舆论的目光主要集中在中央和基层，“基层创新+中央重视”成为国家治理创新的经典模式。基层的创新要想具有全国性的意义，必须要在中央治理层面做出决策，同时，中央决策要想验证效果，必须要有基层经验的支持。在这个过程中，中层治理似乎成了一个模糊的存在。

　　近些年来，以省为中心的中层治理的作用变得清晰、重要起来。这一方面是因为中国经济发展规模以及所引起的社会矛盾达到了一个新的高度。县-乡-村层级的治理创新不足以推动规模化的发展和解决大面积的矛盾，但中央层级的治理创新风险又太大。这个时候，中层治理创新就显得尤为重要。中国未来的局面在某种意义上要看省级地方大员的表现，从以基层治理为中心，到以中层治理为中心，是中国改革事业的一个标志性的发展。

　　中国省委书记的自主性受到一些限制，省委书记在大政方针上必须与执政党中央保持高度一致。在这个前提下，省委书记还是有不同程度的自主权。这种自主权表现在两个方面：一是在贯彻中央方针政策的过程中，各省根据自己的特点，可以灵活地制定地方性政策和措施；二是在中央支持或默许下，自主地进行政策创新，为中央政策的变化做探索性工作。

　　第一种自主性是普遍的，但其适用的程度需要各省委书记自己拿捏。第二种自主性是特殊的，只适用于个别的省份。要理解省级治理在国家治理中的一般地位，就要充分理解第一种自主性，要理解个别省级治理带给中国的特殊变化，就要充分理解第二种自主性。

　　省委书记的普遍自主性

　　将第一种自主性用得比较充分的是沿海省份，譬如说浙江省在活用中央政策方面比较典型。它根据自身的特点将中央政策的灵活性发挥得淋漓尽致。一个典型的例子就是市管县改革在浙江省却改出省管县的经验。1982年，中央发出《改革地区体制，实行市管县体制的通知》，该文件肯定了江苏省市管县的经验，并在全国扩大试点。大多数省份都实行了这个体制，唯独浙江省没有跟风。当时的省领导考虑到浙江省的特点：一是该省30多个较发达县(市)的财政收入占到全省财政收入的70%，它们没有被市管的积极性；二是浙江省比较小，省直接管理县不像其他省份因为管理幅度过大而产生过高的行政成本。如果说这种做法利用了中央文件的谨慎措词，而且保留了过去的体制。那么接下来的省管县经验则利用了中央没有禁止就可以探索的精神，独立自主地闯出来的。

　　那是在李泽民任浙江省委书记的时期，1993年，浙江省和县直机关都发不出工资，当时的财政厅厅长想出了刺激财政收入的新办法，从各县的财政收入中拿出一定的比例进行补助和奖励。这种做法缺乏法律和文件依据，但它实施的结果达到了预期目标，得到了中央的支持。通过财政激励县域经济发展的过程中，县领导需要更大的自主权。2002年，浙江省把本该属于地级市的313项经济管理权限下放给20个县，除国家法律和法规有明文规定的外，须经市里审批或由市里管理的，改由扩权县市自行审批或管理，须经市里审核或报省里审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。这些改革并没有中央的授意，但也不在中央文件的禁止之列。应该说是第一种自主性的经典案例。

　　省委书记的特殊自主性

　　第二种自主性比较特殊，只有个别省份才能享有。广东省就是其中之一。改革开放初期，中央派习仲勋到广东任省委书记。1978年4月，叶剑英到广东视察工作，习仲勋汇报了工作设想，叶剑英谈了三十六字方针：“深入调查研究；稳妥制定计划；及时报告中央；按步执行实施；分清轻重缓急；注意保密安全。”这实际上是支持习仲勋在广东探索新的道路。不久之后，广东省委决定以价格改革和搞活城乡流通为突破口，探索经济体制改革。1978年12月25日，广州办起全国第一间河鲜货栈，打破了由政府统一制定农副产品价格的局面。习仲勋回中央工作前，决心将中央领导口头允许的自主性变成文件规定的自主权。在他的努力下，1980年9月28日，中共中央印发了《中央书记处会议纪要》，授权广东省，对中央各部门指令和要求采取灵活办法，适合的就执行，不适合的可以不执行或变通执行。

　　无论是第一种自主性还是第二种自主性，省委书记在运用过程中都是有风险的。不过，出问题的省级领导一般是明显地抗拒中央政策或者与中央的路线不一致。

　　前者的一个典型案例是2004年中央和地方有关宏观调控的攻防战。2004年初，中央下决心进行宏观调控，国务院出台了宏观调控的政策，并要求地方领导坚决贯彻执行。但一些地方领导对此不积极，尤其是当时上海市的领导，抵触态度比较明显。2004年4月，当时上海市委书记在一次会议上说：“全国都出现经济过热的倾向，上海的情况就正常，没有过热的问题。经济过热的问题，出在领导同志身上，就是原则的大问题。”至2005年，上海市委书记公开指责宏观调控，认为“当务之急的大事，是寻找经金融倒退混乱、改革停滞不前的原因。经验主义、教条主义是主要原因之一。宏观调控搞一刀切，是造成经济波折的原因。”结果，这位市委书记的任途因腐败问题而中止。

　　后者的一个典型案例就是“重庆模式”。中国改革开放30多年，积累了很多社会矛盾，尤其是贫富悬殊问题，导致很多老百姓对毛泽东时代的怀念。这种怀念加大了公平取向的改革压力，中央的政策回应就是加强民生建设。但党内外出现了路线方针的争论，十七大之后，学界政界的讨论逐渐达到白热化。这个时候，重庆模式应运而生，这个东西本来是指公租房规划、户籍制度改革等方面具有地方特色的经验，但被一些理论和话语加以包装，甚至被有意无意地描述成“极左”模式。这就意味着要走与中央不一致的一条新路线，在不少重庆模式支持者的口中，这是个公开的秘密，其结局是众所周知的。

　　省委书记自主性的平衡点

　　“重庆事件”之后，中层治理面临一个十字路口。中央层面首先要思考这样一个问题：省级治理究竟应该有多大的自主性？目前看来，省委书记处于一个相对迟疑不决的状态之中，他们内心中都想在任内干一番事业，为中国的改革做出新的贡献。但这就必然要有比较大的创新，但创新的平衡点在哪里？如何将这些创新控制在比较合适的政治风险范围之内。可以预测性地说，他们在等待中央的信号。

　　中央也面临一个抉择难题。现在毕竟不像改革开放初期，外放一个像习仲勋那样的重量级人物，搞新路线的探索。当前大的改革路线是既定的，只是具体的经济、社会、政治改革该如何向前推进的问题。由于各省的发展阶段，所面临的矛盾，本地的情况各不相同，因此，中央应该拿出一个大的原则，在这个原则下面，鼓励省委书记大胆地探索，并允许失败。中国目前经济总量很大，财政比较强劲，有足够的资本承受一个省的改革失败。只有这样，才能造就很多敢冒风险，不计较个人前途，为人民干出一番事业的省级政治家。在这些政治家的治理下，中国的发展将会呈现新的局面。

　　如果这种局面出现，那么，中国改革模式将由“基层创新+中央重视”转向“中层创新+中央支持”。或者说，前三十年改革看基层，后三十年改革看中层。

　　(作者为武汉大学政治与公共管理学院教授)

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