张 涛

　　宋代思想家程颢曾在《下山偶成》一诗中说到：“有生得遇唐虞圣，为政仍逢守令贤。”于此感慨地方官员，尤其是地方大员在国家政治生活中的重要地位。回溯中国古代地方大员的发展历程，分析其在不同历史时期职位与权限的变化，无疑会对“地方大员”、“封疆大吏”有一个更加直观的了解。

　　秦、汉与魏晋南北朝时期的行政体制

　　就现有资料而言，夏、商时期的地方行政体制显示了早期国家对地方管理的原始性，此时期的方国(或者称诸侯)与中央王朝的关系，与后世地方政权与中央的关系并不完全一致。西周统治者在前人的基础上，推行了一套较为严密的外服诸侯体制。战国时代，一些新的地方行政组织开始形成。随着郡县的设立与推行，其长官郡守、县令逐渐成为控制一方、有相当自主权的军政长官。

　　秦统一六国后，在地方全面推行郡县制。两汉虽自始至终延续着汉高祖刘邦所创立的郡国并行的基本格局，但却不否认郡县制在地方行政体制中的主导地位。“郡”作为秦汉时期重要的地方行政机构，其主管长官——郡守(汉景帝时更名为太守)有着相当大的职权。郡内的任何事务，都会受到郡守的管理。汉承秦制，亦以内史为京师最高行政长官，后在汉武帝时发展为“三辅”——京兆尹、左冯翊、右扶风共同负责管理京师及其附近地区。东汉迁都洛阳后，治京师的长官则改为河南尹。总之，作为秦汉时期集行政、司法、军事、财政于一身的地方大员，郡守虽然会受到丞相、御史大夫的监督(汉武帝后还受刺史的监督)，但因为其对于属吏有任免与荐举权，故而属吏与郡守往往形成一种生为之服役，死为之服丧，同进退，共荣辱的人身依附关系，久而久之，不仅容易造成吏治的腐败，更会助长地方割据势力的发展，这也成为东汉末年出现军阀割据局面的一个主要原因。故而，郡守的品格、素质、能力、信仰，对于地方政治的好坏起着决定性作用。

　　魏晋南北朝时期，地方行政体制在秦汉郡县制的基础上逐渐演变为州、郡、县三级制。州为地方最高行政机构，其长官一般为刺史。刺史虽为地方大员，但其职权却是“因时”、“因地”而异。理论上而言，都督管军事，刺史理民政。但如果二者兼任，其权力必然大增。所以与秦汉时国家一统、政局稳定前提下的郡守不同，魏晋南北朝战乱割据、士族专权背景下的刺史，其实质多为手握兵权的军政长官，而其所言所行影响的并不仅仅是地方的民生吏治，有时更决定着国家政局的走向。曹魏的“淮南三叛”、西晋的“八王之乱”、东晋、南朝的“荆、扬之争”，都反映了中央与地方的紧张关系。

　　隋唐五代与宋朝的体制变迁

　　隋唐五代时期，中国地方行政体制有了重大的变化，即从秦汉以来的州(郡)、县二级制逐渐发展为道、州、县三级制。隋代及唐前期，州的行政长官刺史(隋炀帝与唐玄宗时两度改州为郡，州刺史改为太守)肩负着重要责任。除州刺史之外，都督府(总管府)的最高长官也是此时段内颇有权势的地方大员。都督府(总管府)是州的一种特例，其长官总管(都督)在承担军事事务外，可兼任驻地的刺史，负责本州以内的行政。唐玄宗开元以来，在全国范围内划分了15个具有监察性质的“道”，将其长官采访使较固定地留在任上，并按照地方长官例上奏中央。这样一来，采访使实际上成为了“道”的行政长官。同时，由于政府锐意边事，唐初辖地方军民二政的都督刺史发展成权力更大的节度使。

　　宋有鉴于唐末五代之弊，将地方的军权、财权、司法权等收归中央，由此彻底结束了藩镇割据的局面。在地方上，实行府州军监、县二级制。其中，府、州、军、监是同级机构，由朝廷以“权知某州(府、军、监)事”的形式直接委派。作为地方大员，知州掌管州内的兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼等诸多事务，并可直接向朝廷奏事。然而，相比秦汉时的州牧，知州的权力要小得多。知州不法，通判可上告中央。总之，宋代虽以府、州、军、监的长官直接管理地方，但又以路级政府给予监督，因此宋代的地方大员在行政、财政、军事、人事等方面可操控的范围较为有限，这深刻体现了天水一朝“强干弱枝”的治国理念。

　　元、明、清时代的权力膨胀

　　蒙古族起自漠北，相比汉族文化水平较低，蒙族统治者们尚未建立起设定严格的地方行政机构，地方管理系统军政、民政不分成为当时的最大问题。忽必烈即位后，先后设立宣抚司、总管府，管理地方的军政民事。同时，又进一步设立行中书省管理民政。到元成宗、武宗时，行中书省作为常设地方行政机构成为了定制，行中书省的最高长官虽屡有变动，但并不妨碍其成为毋庸置疑的地方大员。行中书省的长官虽在品级上低于中书省，且权力上受中书省或枢密院的节制，但自从元成宗元贞年间以各行省的平章政事兼管本省军政后，地方的军民管理权就完全集中于行省的最高长官手里。而元朝并没有随之建立起一套严密完善的监察体系，这种“绝对的权力”就为地方高官的腐败提供了温床。

　　明代虽承继元制，但其地方行政体制更加严密。明初废除了元时权力过大的行中书省，改置布政使司，下设左、右布政使，总掌一省之政令。同时，又设有提刑按察使司和都指挥使司，分别负责一省之刑名按劾与一方之军政。三司长官在品级上虽有差别，但同为地方大员，彼此分权独立，各自直属中央。明朝中后期，随着南倭、北“虏”以及各地农民起义纷起，地方分权的原则越发不适用于时局，所以就有了巡抚、总督的设立。巡抚虽总揽一方军政，但名义上并不是三司的上级机构，且还要受到巡按或者其他钦差御史的监督，此时的巡抚还并不能完全视作执掌一方的大员。相比巡抚，最初因军事需要而设立于边疆地区的总督，其临时性更加明显。总督掌管一方，总兵、巡抚等俱受其节制。因关系到边境的治乱安危，故明朝政府对于总督的委任较为慎重。然而囿于明后期政局的混乱，总督设置作为一种制度在当时并未完成，但却为清代总督成为地方大吏开启了先河。

　　清朝入主中原后，在全国范围内大体按照省、道、府(直隶州、厅)、县四级建制进行了划分。其中，总督和巡抚是省的最高军政长官，是完全意义上的“封疆大吏”。总督一般辖2省，也有辖3省或1省的，巡抚辖1省。清代的督抚除了掌有行政大权外，同时兼领兵权和检察权。虽然从品衔上来看，总督高于巡抚，但实际上二者都单开幕府，有独自奏事之权，并无正副之别。这种地方上的二元领导体制虽然带来种种不便，但清政府出于中央集权的考虑，对此并没有做根本性的调整。清末随着外国势力的入侵和皇权力量的削弱，地方督抚的权力有增无减，这直接导致了八国联军侵华期间出现了抗命朝廷的“东南互保”事件。而武昌起义之后，清王朝在短时间内的土崩瓦解也与这种督抚权力的膨胀有着深层的联系。

　　地方大员的历史认知

　　综观中国古代不同时期地方大员名目与权限的发展变化，可以得出以下几点认识。第一，作为维持国家机器有效运转的重要组成部分，地方大员在日常政治生活中的地位举足轻重，历代中央政府对其既依赖又限制。身为官僚队伍中的精英人物，一个地方大员在政治舞台上的一举一动具有鲜明的时代性，其背后往往体现着中央与地方力量此消彼长。

　　第二，虽然在专制王朝之下，以“人治”为根本标志的执政理念是历代封疆大吏所尊奉的基本原则，但不同朝代在不同阶段所形成的、彼此各异的政治文化，还是造就了不同时期的地方大员在办事风格、执政理念等方面的差异。

　　第三，虽然历代统治者都殚精竭虑，力图通过各种手段、制定各种措施来消除地方政治中的种种弊端，但在缺乏底层监督、民众权力衰微的中国古代，无异于井中捞月。所以古代地方大员能否做到仁政爱民、清素简约，更多时候是其自身的精神信仰与个人素质的流露，根本上并不在于制度本身是否发挥了制约作用，这是古代中国“人治”传统的一个必然结果。

　　(作者为北京师范大学教授、博导)

　　俄罗斯告别地方政治强人时代

　　薛福岐

　　俄罗斯是联邦制国家，国家权力分为联邦和地方两级，其中所谓的地方，就是现有的83个联邦主体(特指俄罗斯州、共和国、边疆区、自治州一级行政单位)。俄罗斯地域辽阔，地区经济社会发展水平差别巨大。因此，地方行政首长(州长、边疆区的一把手、共和国总统等)在国家和地方政治生活中扮演着十分重要的角色。值得一提的是，在俄罗斯独立以来20年间，地方行政首长的角色和地位发生重大的转换。

　　叶利钦时期地方大员自主权相当大

　　苏联解体前夕，叶利钦为了打击戈尔巴乔夫所代表的苏联中央，争取地方实权派的支持，在1990年8月6日发表了一句“名言”——“你们能消化多少主权，就可以拿走多少主权”。1990年10月开始，俄罗斯一批地方宣布各自拥有国家主权，地方法律效力高于联邦法律等。这就造成事实上俄罗斯联合部分地方的“双重主权”的局面。这种不正常的局面直到2000年6月才得以完全纠正。

　　当时的俄罗斯出现了一批呼风唤雨的地方大员们，其中不少人是政坛常青树——如原来的莫斯科市长卢日科夫(任职时间长达18年)、鞑靼斯坦共和国总统沙伊米耶夫、巴什基尔斯坦共和国总统拉赫莫诺夫等等。当时的地方行政首长由民选产生，同时兼有议会上院议员身份，享有豁免权，因而具有相当的政治地位和影响力。也正是在那个时期，车臣的民族分离主义、宗教极端势力日渐坐大，对俄罗斯的国家统一和领土完整构成严重挑战。

　　当时的俄罗斯在激进市场化经济改革和急剧政治转轨的背景下，社会生产力、人民生活水平和综合国力全面、大幅度下降，社会矛盾十分尖锐。联邦中央集中精力应对激进的经济改革和激烈的政治斗争，无暇顾及地方事务。

　　在这个背景之下，许多地方行政首长控制当地政党，并控制议会选举产生的地方议会，成为地方政治经济精英利益的代言人，代表地方利益与联邦中央在政治和经济问题上展开博弈。具体而言，这种博弈体现在两个方面。第一，国家杜马选举和总统大选。众所周知，俄罗斯独立初期的激进改革引起严重的社会对抗，叶利钦总统的支持率一路走低。1996年总统大选前夕，联邦中央通过各种手段，争取地方行政首长在大选中对叶利钦的支持，保障其赢得选举，获得连任。而地方行政首长也是利用各种机会，用政治支持换取联邦中央的帮助和支持。第二是联邦财政对地方的转移支付。由于俄罗斯联邦中央与地方在事权和财权方面的比例不对等，并且各个地方经济情况千差万别，全国绝大多数地方的财政呈现为入不敷出的状况，严重依赖联邦中央的财政转移支付。因此，如何争取联邦中央的转移支付，便成为地方行政首长的重要任务。这也构成地方与联邦中央博弈的主要内容之一。联邦中央需要地方行政首长的政治支持，保证选举，尤其是总统大选的结果。作为交换，地方行政首长则取得了相当的自主权，甚至在一些问题上与联邦中央政府分庭抗礼。

　　普京时期的调整

　　自1999年起，国际市场能源价格逐步上升，俄罗斯经济在1998年金融危机之后开始恢复性增长。当然，从俄罗斯社会的角度，民众在经历了1990年代的激进改革和动荡之后，人心思定，迫切需要休养生息。因此，在2000年大选中，普京以绝对优势获得胜利，并随即对联邦中央与地方的关系做出大幅度调整。2000年5月，普京下令设立7个联邦区，任命总统全权代表负责协调区内各个联邦主体的工作。建立所谓“垂直权力体系”、建立政权党、取消地方行政首长的选举制，建立总统全权代表的联邦区等举措，就是在这个背景之下展开的。此外，普京还改变了议会上院(联邦委员会)的组成办法，其主要内容是，地方行政首长和地方议会议长不再担任议会上院议员，而是委派代表作为上院议员，理由是他们需要集中精力处理地方事务，而不是花费大量时间呆在莫斯科。

　　2004年9月别斯兰人质事件之后，普京改变了地方行政首长的产生办法，从原来的选举制改为任命制，随后设立总统全权代表的联邦区，以此来加强联邦中央对地方事务的影响力和控制。

　　2001年，俄罗斯政权党的组建进入一个新阶段。代表联邦和地方政治势力的三大党——统一党、祖国党和全俄罗斯合并成为“统一俄罗斯党”。部分地方行政首长继续在该党担任要职，同时控制地方党部，依然拥有较大的政治影响力。此后，俄罗斯政权党的组织结构经历了不断的调整和变化。随着时间的推移，重量级的地方行政首长逐步退出政坛。2010年被解职的莫斯科市长卢日科夫，可以看作是地方政治强人时代结束的一个重要标志。此人从1992年到2010年的18年期间担任莫斯科市长，从2001年起担任统一俄罗斯党最高委员会共同主席。

　　一般认为，按照俄罗斯宪法，联邦主体权力有限。这在很大程度上限定了俄罗斯地方领导人的职权范围和自由度。但这并不表明地方行政首长无所作为。事实上，各个地区在社会经济发展水平、资源禀赋、地理位置等方面存在较大差异，这为各地方在各自权限范围内自由发挥提供了必要的平台。大多数地方依然需要做大量的工作，其中包括改善投资环境，改善基础设施等等。

　　俄罗斯地方官员应在地区经济社会发展方面承担更多的责任

　　总体而言，俄罗斯独立20年来各种制度、关系都处在不断调整和变化之中。与此同时，2011年底的国家杜马选举和2012年的总统大选及普京重返克里姆林宫，显示出一些新的发展趋势。

　　第一，俄罗斯中期政治稳定可预期。2011年国家杜马选举之后和2012年总统大选前后，在全国主要大城市出现较大规模的政治抗议活动。但从全国范围而言，绝大多数民众对上世纪90年代的激进改革心有余悸，希望2000年以来生活状况的改善能够继续保持下去。这是目前俄罗斯的主流民意。因此，俄罗斯中期(6-12年)的政治稳定基本上是可预期的。这是俄罗斯地方社会经济发展的大前提。2012年10月14日的地方选举结果是，在五个地方的行政首长选举中，“统一俄罗斯党”候选人获得了胜利。此外，该党还赢得了六个地方议会选举。这在一定程度上表明，在2011年底国家杜马选举之后和2012年3月总统大选前后的抗议活动背景下，俄罗斯民众依然选择支持政权党。

　　第二，社会经济发展是当前和今后一个时期的关键问题。2012年6月，俄罗斯对地方行政首长的产生办法再次进行调整，从原来的任命制改为选举制，同时保留总统的对候选者的“筛选权”。与此同时，地方行政首长的自主权有所调整和扩大，对其工作成效的评价体系也有所调整。众所周知，俄罗斯83个联邦主体之间在社会经济发展资源禀赋等方面差异巨大。调动地方的积极性和主动性，是促进地方发展的关键。

　　第三，基于上述两点，可以得出的一个结论是，俄罗斯地方行政首长在国家政治生活之中的作用和角色正在发生新的变化——在地区经济社会发展方面承担更多的责任，做更多的工作，因为这是新的历史条件下对地方负责人新的要求。而俄罗斯的经济现代化，只有在大多数地方经济发展获得突破的情况下，方才能 走上可持续的轨道，而这是一个长期且艰巨的任务。

　　(作者为中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员)

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