土地流转质量有待提高
土地流转质量有待提高
健康和常态化的土地规模经营需要制度的保障
文/《瞭望》新闻周刊记者管建涛
近年来，我国第一产粮大省黑龙江，通过种粮大户、农民专业合作社等新型经营主体带动，深挖土地经营效益，土地流转速度加快，规模经营面积逐渐扩大。一些县市加快土地确权登记，搭建土地流转平台，丰富流转信息，从体制机制上为土地流转提供了保障。
在土地流转速度提高的同时，土地流转质量仍有待提高。例如，部分农民担心，流转周期短，无法形成规模经营。
有关专家建议，给土地流出和流入双方双向补贴，进一步提高社会保障水平，推动土地流转和规模经营，为发展农业现代化奠定基础。
多元主体带动土地流转加速
黑龙江省克山县是我国重要的商品粮基地，2012年，被农业部确定为24个农村改革试验区之一，开展现代农业经营体制机制改革，推进土地流转和规模经营。
克山县有耕地302万亩。长期以来，由于土地零散，农民分散种植，单位效益不高，农民规模经营积极性不高，直到2004年全县规模经营面积只有80多万亩。随着近年农民专业合作社等新型经营主体陆续出现，种地效益大幅提高，农民土地流转积极性也随之提高。目前，全县土地规模经营面积增加到257万亩，占耕地总面积的85%。
克山县古北乡农民郭喜是当地的种粮大户，他所在的永胜村有1.87万亩耕地，他自己就流转了6100亩，“种地的规模效益越来越明显，所以种地的规模也越来越大。”类似这样的种粮大户在克山县有很多。记者从克山县农业局了解到，克山县规模经营面积在500～1000亩的大户有518户，1000亩以上的大户有300多户。全县大户规模经营土地达到105万亩，占规模经营总面积的40%以上。
“农民把土地流转给种粮大户，可以收取稳定的承包费，没有经营风险，还能腾出更多的时间打工挣钱。所以这种方式一直是规模经营的主要模式。”一些地方干部介绍，但近年来可以给农民更多收益分红的农民专业合作社越多越多，逐渐成为新的规模经营主体，用实实在在的效益吸引农民流转土地。
黑龙江省地处松嫩和三江两大平原，地势平坦，比较适合大型机械连片作业。近年来，这个省依托4.5万多个农民合作社，特别是817个投资千万元现代农机合作社等新型经营主体的带动，大力促进土地规模经营。2013年，全省200亩以上的规模经营面积突破9000万亩。与普通农民分散经营相比，农民专业合作社亩均增产10%以上。
记者了解到，一些县市的企业也通过租赁承包农民土地的方式发展规模经营。这些新的农业经营主体多为了延长产业链条，向农业生产的上游和下游延伸，进一步增加农业附加值。这样的经营主体在有的县流转土地规模都在10万亩以上。
加快确权登记搭建流转平台
随着土地规模经营面积逐渐扩大，土地权属不清、农民认识不统一、流转信息不畅等问题愈发凸显。
黑龙江部分农业干部告诉记者，农民有经营权，但经营期限只到二轮承包地结束，很多耕地只有面积的概念，边界不清，这些因素都制约着土地流转。“不从体制机制上改革，很难从根本上解决制约土地规模经营的问题。”
克山县副县长杨旭东介绍，克山对全县农村承包地进行了摸底调查，在北联等五个乡镇开展了土地普查和确权登记，共普查土地106万亩，确权3.8万户。“通过确权登记，明晰了土地承包关系，为土地进入市场流转创造了基础条件。
针对土地流转信息不畅等问题，全国产粮大市佳木斯，积极建立健全土地流转服务组织，以县为单位制定支持鼓励土地流转的政策，通过加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设等措施，既促进了土地流转，又保证了农村土地承包的稳定。据了解，全市建立了多个土地流转服务大厅，以及乡村两级土地流转服务机构。2013年以来，佳木斯各县级土地流转服务机构共发布土地流转信息49149条，促成土地流转139.2万亩。
刚刚正式印发的《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体实施方案》确定，将完善省、市、县、乡、村五级农村土地流转信息网络和县、乡、村三级农村土地流转服务平台，依托土地流转信息和信息管理系统，开展土地承包经营权流转信息发布、政策咨询、合同签订等服务。
确保流转主体效益
“健康和常态化的土地规模经营必须有制度保障。”克山县委书记褚世民介绍，克山专门建立了农村土地规模经营工作领导组织，成立综合、指导、宣传三个专题推进组，全面负责综合协调、业务指导、推进实施、督办检查和宣传报道等工作。克山县委宣传部部长张敬国说，通过层层召开会议、媒体专题报道、干部走村入户等办法，及时调整一些不愿规模经营农民的地块，形成了规模经营的良好氛围。
虽然土地流转速度加快，但土地流转质量还有待提高。农业干部介绍，当前土地转包、出租的时间较短，多数是一年一签合同。还有很多土地是在亲戚朋友间流转，不能起到集中连片、规模经营的作用。这使土地流转的另一方无法长期规划土地经营，也不易采取培肥地力等一次性投入长期发挥作用的耕作措施。
此外，黑龙江省农委有关负责人还认为，转出土地的农民有顾虑。土地转包或租赁属于契约关系，一旦交出土地后，流转出土地的农民在契约有效期内便与土地断绝关系，这在土地仍是农民生活基本来源和重要保障的情况下，农民难免有后顾之忧。
因此，一些专家建议，给予经营主体和失地农民双向补贴。通过转移支付、专项资金等多种途径，对5000亩以上规模经营主体进行奖励，同时补贴失地农民，形成推动规模经营的良性循环。
农业专家认为，要推动土地流转，促进规模经营，一定要确保流转主体的效益，特别是解决当前流转主体的生产资金难题。比如，对规模经营主体放宽信贷政策，创新信贷方式和金融产品，减少信贷手续，降低信贷门槛，解决规模经营资金短缺问题。更主要的是，提高农民社会保障水平，重点在就业、养老、低保和医保等社会保障方面给予农民和城镇居民同等待遇，解决农民的后顾之忧，为农民进城释放土地，加快土地流转和规模经营创造条件。□
中央“一号文件”十年路
2004年一号文件：《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》
要点：集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入；调整农业结构、扩大农民就业、加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。
2005年一号文件：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》
要点：继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度；稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，建立稳定增长的支农资金渠道；坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量；加强农田水利和生态建设，提高农业抗御自然灾害的能力。
2006年一号文件：《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》
要点：确定“以工业反哺农业、城市支持农村”为基本策略，完善强化支农政策，加强基础设施建设，推进农村综合改革，促进农民持续增收。推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑。
2007年一号文件：《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》
要点：提出要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平。
2008年一号文件：《中共中央国务院关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》
要点：加强农业基础建设，提出财政支农投入及国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年；提出要走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
2009年一号文件：《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》
要点：允许农民流转土地承包权。加大对农业的支持保护力度；强化现代农业物质支撑和服务体系；稳定完善农村基本经营制度；推进城乡经济社会发展一体化；明确了旨在促进农业稳定发展、农民持续增收一系列措施。
2010年一号文件：《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》
要点：把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力；扩大农村需求，推动资源要素向农村配置；引导信贷资金投向“三农”，三年内消除基础金融服务空白乡镇；适时出台刺激农村消费需求的新措施。
2011年一号文件：《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》
要点：力争通过5～10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面；同时将推进水价改革，稳步实行阶梯式水价制度。力争未来10年水利年均投入较2010年高出一倍，并将从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。将水利作为公共财政投入的重点领域。各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重。
2012年一号文件：《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》
要点：把农业科技摆上更加突出的位置，持续加大财政用于“三农”支出以及国家固定资产投资对农业农村的投入，持续加大农业科技投入，确保增量和比例均有提高。发挥政府在农业科技投入中的主导作用，保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，逐步提高农业研发投入占农业增加值的比重，建立投入稳定增长的长效机制。
2013年中央一号文件：《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》
要点：创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度，尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能；建立重要农产品供给保障机制，努力夯实现代农业物质基础；健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度；改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利。□(《瞭望》新闻周刊记者李绍飞编辑整理)
