本报记者 王尔德 北京报道
本月底即将召开的十八届五中全会，将以“十三五”规划编制为主要议题。
“在‘十三五’的国家规划体系里，应积极推进‘多规合一’，以优化我们的规划体系，减少不同规划之间的冲突和不衔接。”国家发改委的一位官员对21世纪经济报道记者介绍。
所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的市县域图上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。
“‘多规合一’是十八届三中全会提出多改革要求，这项改革的探索从‘十一五’就开始了，当时叫多规融合，但至今推进较慢，因为涉及到规划编制体制、部门协调和法律修改等一系列复杂问题。”中国国际经济交流中心特约研究员范必对21世纪经济报道记者介绍，不过中央与地方各个方面就这项改革的重要性和必要性，目前已经达成共识，希望“十三五”能有所突破。
21世纪经济报道记者获悉，国家已经开展了多个层面的试点。国家发改委、国土部、住建部和环保部正在研究起草编制多规合一的改革方案，拟于年底之前上报中央全面深化改革领导小组办公室。
28个市县试点方案再度深化
去年，国家发改委、国土部、住建部和环保部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在辽宁省大连市旅顺口区等全国28个市县开展“多规合一”试点。
21世纪经济报道记者获悉，上述试点名单由四部委分别组织筛选、推荐，最后汇总而成，并由四部门分别负责联系。不过，由于发改委与环保部的意见比较一致，最终形成了三种不同的试点方案，由国家发改委与环保部、国土部、住建部分别指导施行。
“这28个市县的具体试点方案已经按照要求在去年11月底上报。”国家发改委的前述官员介绍，“不过我们根据新的形势和要求，又要求试点地方深化修订了一次试点方案，地方已于今年8月底之前上报。”
该官员进一步指出，国家暂不考虑扩大“多规合一”的试点范围。
不过，在国家选定的市县试点之外，多省都在自发地开展市县“多规合一”试点。例如，福建省确定漳州市、泉州市、莆田市、龙岩市、平潭综合实验区、福清市、东山县、石狮市、晋江市、南安市、福鼎市、邵武市12个市县开展“多规合一”试点。
再如，江西省已经确定鹰潭市、萍乡市两个设区市以及乐平市、丰城市、吉安县、湖口县、婺源县5个县（市）开展“多规合一”试点。
唯一省级试点总体方案正公开征求意见
在上述28个市县国家试点之外，今年6月5日召开的中央全面深化改革领导小组第13次会议上，中央还选取了海南省进行“多规合一”试点，这也是目前全国唯一的一个省级试点。一位不愿透露姓名的专家对21世纪经济报道记者分析，中央之所以选择海南作为全国首个省级“多规合一”试点，主要有两个原因：一是因为海南国土面积比较小，易于开展改革工作；二是因为其工作基础比较好，在今年2月之前海南国土资源厅与生态环境保护厅是合在一起的，便于协调。
海南省省长刘赐贵在海南省“多规合一”领导小组办公室会议上公开表示，要以守住目前生态环境为底线、以国际旅游岛建设为总抓手、以2020年前全面建成小康社会为落脚点，最大限度发挥生态立省、经济特区、国际旅游岛建设三大优势，加快推进“多规合一”，科学编制《海南省总体规划》。
21世纪经济报道记者获悉，《海南省总体规划（2015-2030）》纲要的摘要版已于9月底公开向社会征求意见。
根据该总体规划，海南省拟将立法明确《海南省总体规划》的统领地位。明确总体规划的法律地位、管控原则及其编制、审查、批准和修编的具体程序。明确总体规划对省级各专项规划、市县规划的指导、管控和约束作用，实现“一张蓝图干到底”。
同时，海南省将建立全省统一的规划管理机构。明确“多规合一”管理主体，落实机构编制和工作经费，明确管理机构对各类规划的指导、管控职能；建立统一的空间规划信息管理平台。建立统一、开放的空间规划信息协同管理平台，实现各市县、各厅局业务管理信息系统与平台的信息交换、信息共享和管理联动。
此外，海南省加快推进“多规合一”工作领导小组办公室负责人在解读《海南省总体规划（2015-2030）》纲要的摘要版时公开表示，“多规合一”可以打破行政区划的藩篱，全省一盘棋，统一配置、高效配置土地、林地、岸线、海域、水等重点资源。将实施“飞地”政策，发展“飞地”经济，实现区域内资源优化配置。
全国改革方案年底上报
在上述市县和省级试点之外，国家的顶层设计也在酝酿当中。
21世纪经济报道记者获悉，国家发改委和环保部、国土部、住建部在分别研究起草“多规合一”的改革方案。“最终三个部门的三套方案会汇总成一个方案，在商定之后统一上报中央全面深化改革领导小组。”发改委的前述官员透露。
“‘多规合一’到底要合什么，怎么个合法，这是我们现在面临的问题。”国家发改委发展规划司司长徐林近日公开表示。
他介绍，“国土部要以国土资源规划为蓝本搞多规合一，住建部希望以它为蓝本把其它合进来。我们则是主张在经济社会发展规划的蓝本上，把国土和城乡的那些东西融进来，认为可以使经济社会发展的内容更加充实、更加全面。环保部和我们的想法一样。”
徐林指出，“多规合一”改革遇到的障碍较多，首要障碍就是一些技术标准和空间尺度方面的差异。“国土部有一套尺度标准，住建部有城乡规划的一套标准，不同的技术标在规划空间分区时造成一些差异和难题。所以要做‘多规合一’，至少在技术标准、空间尺度划分上要统一。”
更大的障碍在规划编制体制上。“市、县经济发展规划是由同一级人大审批，但是城镇规划或者是土地规划是由上一级政府审批，比如一个县的土地规划，是上级市甚至有的是由省政府来批。‘多规合一’之后，规划到底应该由谁来审批？是同级人大、政府审批的效率更高，还是上一级政府效率更高？”徐林分析。
21世纪经济报道记者梳理发现，“多规合一”涉及的四类规划期限也不一致。目前国民经济和社会发展规划、生态环保规划通常是五年规划，而城乡规划和土地利用规划的规划时间相对较长，一般都在十年以上。
徐林指出，这些问题属于推进多规合一尝试需要面对的技术和制度问题，有些问题需要对现行法律进行修改，有一定难度。
此外，国家发改委在去年年底印发的《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》中提出，推动市县规划改革创新，是完善市县规划体系，推动“多规合一”的重要基础。
