学者新论：直面危机--SARS险局与中国治理转型

http://www.sina.com.cn 2003年05月19日09:50 人民网

　　2002年，中国经济取得了增长8.2％的好成绩，在当年全球经济增量中的比重接近20％；2003年一季度，中国经济增长速度更是高达9.9％，创8年来季度增长的最高记录。而且随着中国共产党十六大和全国第十届人民代表大会的召开，领导集体实现了顺利交接。在全球经济低迷的情况下，在美伊动武和恐怖袭击的重重阴影中，政通人和的中国和中国经济成为全球几乎唯一的一个欣欣向荣的新价值生产基地和避风港，凸现出一枝独秀的图景。然而，SARS的出现，使得“以经济建设为中心”的中国人民和新一届政府遭遇了一场重大公共卫生危机。这也是新一届政府上任后面临的第一次重大挑战和不可遇见的外部冲击。能否走出SARS险局，不仅关乎众多生命安危，也直接影响未来中国走向。

　　一、危机之危——解析SARS险局

　　SARS问题不仅是公共卫生危机，它已经演变成为的社会、政治、经济、安全与外交等多方面重大问题的非传统性冲击。面对危机，我们必须痛定思痛，充分认识到这场危机的严峻性。

　　所谓危机，是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件（Rosenthal et al，1989）。在危机情境下，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。相对于政府的常规性决策环境而言，危机事件往往处于一种非常态的社会情境，是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚。

　　这次SARS的爆发，无疑不仅仅是一种全球性恶性传染病的传染过程，更是一次典型的社会危机事件。更值得关注的是，作为中国面对的新世纪第一场现代社会危机，其过程中表现出的几大特性：

　　1，不确定性：从公共卫生事件到复合型危机

　　在数月前，谁能料到广东一位病人的猝死，最终会波及全球30多个国家，造成一场规模与速度都超乎想象的传染风暴？谁又能想到这个原本无名的陌生病毒，在经过一位意大利医师Carlo Urbani的热心追踪后，会迅速受到全世界科学家的关注，展开人类有史以来最迅速、最广泛的联合防御行动？谁又能想到，在面对高危险的传染病时的延误，导致疫情迅速扩散，造成全世界可能高达1500亿美元的经济损失？

　　自2002年11月16日广东佛山发现首例病例以来，短短数月间SARS危机从初始的单一、区域性的公共卫生突发事件（健康危机）发展成为以政府信誉为核心的复合型危机。一开始是一场突如其来的公共卫生事件，并带来个别的人员伤亡，事件构成了对民众生命健康的严重威胁；随着事态的发展，危机逐渐波及到了经济领域（抢购风波，国家经济发展受到一定程度的影响）、政治领域（政府信誉受到一定程度的损失）、外交危机（中国政府对于SARS数据公布迟缓的做法受到了国际舆论的批评，多项原计划在中国举行的大型活动被推迟或取消，一些国家纷纷建议国民不要前往中国，一些国际活动表现出对中国的排斥，部分地区还出现了排华现象）等多个领域。从危机波及的时空领域来看，此次SARS危机经历了从有限范围的区域性危机（广东部分地方发现病例）、全国性危机（疫情扩散到全国很多地方）直至全球公共危机（全球很多国家都发现SARS病例）。

　　SARS事件对社会群体的最大影响不是疾病的传染。从目前初步数据看，即便是不幸得上，死亡率也只有3~5%，显著低于肺结核病(25%左右死亡率)、在刚果爆发的埃博拉病(死亡率近半)、和军团病(1976年在美国发生的一种酷似肺炎的怪病，在没有免疫缺陷的正常人中，死亡率为30%，直到目前经治疗后死亡率仍为5%)。但是更为可怕的是不确定性的恐慌，没有人知道SARS会从哪里感染，会持续多久，影响有多大。经济界有人认为，SARS危机是经济学所称的典型外部冲击，对中国经济而言，本次"非典"危机是继一九九七年亚洲金融危机、二00一全球经济衰退和贸易增长下降后遭受的第三次外部冲击，它带来经济生活的不确定性，并对人们的投资、消费信心造成冲击。然而实际影响已经远远超越了经济层面。

　　在通常情况下，社会制度(包括正式规则和非正式规则)是稳定的，人们的预期也是稳定的。这时供给和需求在正常的范围内波动，经济及社会运行相对安全、平稳。但如果突然遭遇恐慌传言，人们的预期就可能发生完全不同的变化，一部分人本来持有的信心会突然崩溃，供给和需求行为也因此出现严重偏差，使本来稳定与均衡的社会在恐慌的"冲击"下演变成一场全面的政治、经济危机，特别是在全球化的信息时代背景下，更是具备了"自我实施"的可能。也就是说：如果大家都相信危机会发生，并且因此采取行动，危机就会真的到来。

　　2，超国家属性：信息化下的全球震荡

　　最重要的是，SARS是一场全球化信息流动背景下的危机。信息技术迅猛发展下的全球一体化使得危机的性质与中世纪的瘟疫、近代的流感爆发相比已经发生了根本改变，SARS的迅疾蔓延生动地证明了现代危机的超国家属性。国界阻止不了疾病、污染、有组织犯罪、恐怖活动的扩散，在全球一体化和开放条件之下，危机的原因和结果往往都是世界性的，发生在一国的危机其传播和影响也常常具有全球化特征。

　　其一，危机扩散和蔓延的全球化：全球化时代人们之间的密切联系使危机可能在地理上迅速扩散，并超越国界。某一国所发生的危机事件带来的很可能造成对于全球经济、政治等方面的连带性冲击。当地方政府面对危机时，官员需要认识到，如应对不当危机极有可能变成区域性、甚至全球性危机。仅仅半年的时间里，SARS就由广东一隅的肘腋之疾已成全球众国的心腹之患。而且，SARS在全国的蔓延几乎与其在全球的蔓延是同步的。

　　其二，危机应对全球化：危机的超国家属性决定了危机需要世界人民共同解决，并不是某个国家或地区独有的，而是全人类共同面对的，对其进行有效控制也不仅仅是一个国家或地区的责任，而是关系到全人类共同的安全和利益。有效应对危机事件需要国家之间的合作和国际组织的参与。除了主权国家之间的合作之外，主权国家之上的国际组织、之下的非政府组织都是解决危机的有效行为体。世界卫生组织这样的机构我们不仅可以合作，而且必须合作。SARS在一地受到控制并不算完事，必须要在全球得到控制，台湾地区面临的SARS"二度恐慌"就是明证。而且在危机的应对过程中，通过全球合作，效果很明显：一方面，各国间可以获得更多的谅解，恢复社会秩序，重建文明的世界；另一方面，通过协同努力，可以提高危机救治效率、降低救治成本。在此次SARS事件中，针对迅速发展的疫情，世界卫生组织（WHO）启动了一项SARS危机计划，集合全球最佳实验室的力量，全力对抗SARS在全球的急速蔓延。

　　其三，在全球信息时代，政府部门如不及时向社会发布权威信息，非权威信息就会填补政府留下的"信息真空"，从而对管理危机造成消极影响。危机的初始阶段常常是不可控的，这并不可怕。真正可怕的是没有控制、隔离危机，让危机从卫生防疫领域扩展到社会危机、经济危机乃至政治危机。在以前民众信息渠道来源单一的条件下，政府"内紧外松"的宣传政策一定程度上可以防止危机信息给社会带来不必要的恐慌。然而，在全球化的信息时代，政府难以全面控制的。特别是在危机发生初期，人们通常面临着知识和信息的不完全性、不对称性，如果无法从正式信息渠道得到官方消息，各种消息就会通过"非正式"渠道迅速传播，在这种情况下信息的传播就往往有失真性、放大性和快速性，容易加剧人们的恐慌，使社会心态发生意想不到的变化。SARS危机中出现的抢购风潮是直接的例证。

　　3，一致性：自然危机的本质

　　从危机情境中的主体的态度角度而将危机划分成一致性和冲突性两类（Stallings, 1978）。一致性是指在危机中的利益主体具有相同的要求，如全民救灾；而冲突性，则是指状态中存在着两个或两个以上的不同利益主体，如战争、革命等。SARS本身只是一个结构良好的一致性危机，对于遭遇这样的自然灾害，是任何国家、政府都难以事先避免或者豁免的，是自然法则使然，与遭受地震、森林大火、台风、干旱、洪水、蝗灾等灾害没有任何二致。即使是该病原发于我国，我们也没有任何可自责或者愧疚之处，在历史上，席卷欧洲的“俄罗斯流感”、“西班牙流感”，以及“亚洲流感”、“香港流感”等带来的巨大灾难与目前非典的形势无法比拟——没有国家或者政府需要对这种自然灾害的出现负责，我们完全可以正视所遇到的问题。

　　当然，即便自然灾害作为一致性危机的典型，也会潜在着冲突的可能，由于利益的变化带来的行为博弈矩阵的基础条件的变化以及许多不可预测的条件变化就会导致具体模式的瞬息转变。例如最近发生在土耳其的地震是一场自然灾害，属于一致性的危机。但土耳其建筑商偷工减料，造成很多建筑物质量低下，在地震中倒塌，引起重大人员伤亡，引起了公众的愤怒，开始向一场社会危机转化。从这个意义上讲，危机管理者需要动态、准确地把握事态发展中不同利益相关者可能的行为逻辑。关键在于，我们如何有效地应对这一严峻的自然灾害和公共危机，能够充分重视，及时公开、措施有效地控制疫情，这样才有可能使得社会各界面对结构良好的一致性危机齐心协力共度难关。

　　二、转“危”为“机”：危机管理的四大变革

　　“危机”意味着危险，也意味着机遇。“危机”（CRISIS）在古希腊语中指游离于生死之间的状态，其字根KRISIS意谓“分离”（TO SETE）。“危机”只是离开原来的位置，走向一种未知状态，结果可能好也可能坏，就看我们如何管理危机。所以，危机对组织来说是一个契机，是组织命运“转机与恶化的分水岭”，既可能是组织走向衰亡的开始，也可能是走向新阶段兴盛的契机。究竟会朝哪一个方面发展，既取决于危机环境的压力状况，更取决于危机管理主体的能力状况，而后者更具有决定性意义。这里我们从组织行为的角度出发，提出我国建立现代危机管理体系变革的四个主题：危机中的政府效能、媒体政策、应对网络和法律原则。

　　1，居安思危：危机中的政府效能

　　政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在危机管理中处于更加重要的特殊地位。危机局势是对社会稳定构成的最直接的威胁，危机事件的处理是对政府组织的管理能力和效力的全面考察与综合鉴定，是衡量和反映政府统治力量的重要方面，它不仅是政府的一项战略任务，同时也是政府日常管理的重要组成部分，应对这些危机事件不仅仅关系到个别事件处理的成败，更是关系到如何真正地实现国家的长治久安。如果政府不能够有效地防范和控制危机的发生，或是及时修正危机问题带来的困境，那么，政府将失去社会发展目标实现的基础条件，甚至将危及到政府统治权力本身。

　　具体而言，建立有效的现代危机管理体系，政府通常需要建立应对危机事件的预警和快速反应机制。前者帮助政府对分阶段期间内可能会发生的各类危机事件事先有一个充分的估计，选择最佳应对策略并做好应急准备；后者则增强政府在处理危机事件中的能力，同时还可以最大限度地维护政府在危机状态下的合法性和权威性。

　　现实中，关于预警机制，我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》，对付重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》，对付安全事故的《安全生产法》、对付公共卫生的《传染病防治法》等，但是部门色彩浓厚，缺少统一的国家级紧急事务管理机构，难以做到对危机事件的详细预警分析，导致政府对危机事件的处理往往是成撞击式的被动反应模式。

　　快速反应机制上，尚未建立不同危机事件之间的协调机制，分部门、分灾种的危机管理体系使得应对复合型和国际型危机事件效率低下。应当肯定的是，我们具有很强的社会动员能力，对单项危机事件的快速反应能力比较强，而对复合危机事件的快速反应机制就显得效率比较低。由于过去多年的计划经济体制，我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式，大规模地区性自然灾害迄今仍用“人海战术”，投入最多的是部队；

　　还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调机制（包括同级政府不同职能部门之间的等级协调和上下级政府之间的非等级协调机制）。在防灾救援体制上，政府有关部门由于“责权利”等诸多因素，“金字塔”式的行政体系使得中央与地方、政府部门之间缺乏必要的协调和信息沟通，在应对复合型灾害时，就出现了既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源的弊端，一旦多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。

　　2，信息公开：危机中的媒体政策

　　就政府和媒体之间的关系而言，世界上各个国家大众传播媒介通常情况下都是作为公共部门存在，信息传播权力也是公共权力的一部分。媒体所具有的强烈的社会公共色彩，使得它承担着舆论导向和稳定社会的职责，特别是在危机中的信息传递。据最新的零点调查快速电话调查系统于2003年5月1－2日对321名14岁以上的北京市民进行的电话采访，非典时期电视和报纸仍然是市民获得非典知识的最主要途径，分别为96.9%和84.4%。但其中有383%的市民和20.2%的市民也将网络和手机短信也列为他们获得非典知识的重要途径。

　　在这种情况下，政府在危机事件发生时，若仍采取传统的“外松内紧”的宣传策略，不但无法达到目的，反而容易使自身限于被动。在危机发生初期，人们通常面临着知识和信息的不完全性、不对称性，如果无法从正式信息渠道得到官方消息，各种消息就会通过"非正式"渠道迅速传播。在这种情况下信息的传播就往往有失真性、放大性和快速性，容易加剧人们的恐慌，使社会心态发生意想不到的变化。一个典型的例子是，广东部分地区流行SARS时，在不到一星期的时间里，公众中的恐慌情绪迅速弥漫到广东全省并波及湘、桂、黔、赣、闽、浙、琼、港、澳等地区，出现了醋、板兰根、抗病毒类药的抢购风潮。直至2月11日，广州市政府和广东省卫生厅分别召开新闻发布会对病情流行情况作了详细说明和解释后，恐慌情绪和抢购风潮才趋于平息。“透明度”已经成为本次SARS危机中出现频率最高的词语之一。

　　危机事件所涉及的公共信息不同于政治信息和国家安全信息，涉及公共利益，公众有知情权，这要求危机管理主体在各个阶段都应该主动寻求与媒体的合作，建立与媒体之间畅通的交流通道，及时向公众发布信息。实际上一旦政府主动、及时地披露信息，就可以大大降低公众获取信息的成本，稳定公众的情绪，增强他们的信心。在重大疫情的预警、公布制度、国际援助等方面也存在严重的缺陷。什么时候应该公布或者不应该公布，造成重大损失该由谁负责，似乎都没有太具体的规定。更重要的是，尽管有一些疫情上报方面的原则规定，但并没有有关如何向社会公布方面的规定。所以要尽快制定和颁布《政府信息公开条例》，发挥媒体的议程设置（Agenda Setting）和“沉默的螺旋”作用，在危机管理的三个阶段，即危机潜伏期的事前管理阶段、危机爆发期的危机过程管理阶段、危机恢复重建期的事后管理阶段，建立与媒体之间畅通的交流通道。

　　3，群防群治：危机应对的网络化

　　危机事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在通常情况下，社会公众是突发性危机事件直接威胁的对象，也可以称他们为直接的“受灾体”。这几者之间的关联性正如下面关系链所表现的那样：危险事故＋脆弱环节＝灾害；潜在危险＋脆弱性/能力＝灾害风险。仅仅依靠政府的力量却是很难做到危机应对的高效、快速、协调、灵活的，而各类非政府组织、企业以及公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。因此，我们在强调政府部门危机管理的快速反应性、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调政府危机管理系统当中的参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。“单纯的反危机未必能奏效，反而可能导致新的集权；单纯的政治体制改革也未必能解决问题，除非改革为社会组织和社会运动的发展开辟真正的空间，即落实‘小政府、大社会’的政治许诺和法律架构”。

　　当然我国实际中，无论NGO还是企业，特别是那些位于公众聚集场所的组织，都缺乏人员的危机应对技能训练，不能具备一定的危机防范能力，以及危机状态下的疏导公众、实施灾害救助的能力。社会层面上缺乏突发事件情况下的法律援助和心理救助制度，民众应对危急情况的心理承受能力和实际应对能力较差，卫生安全与健康保障系数较低，连“缺米缺盐”的谣言都相信，一旦出现更大的疫情或灾情，后果不堪设想。这一切都亟待在制度化的前提下，开展危机管理素质教育和网络化协同训练。

　　4，依法行政：危机中的法治化

　　实际上，预警和快速反应机制的建设仅仅是危机管理所采取的主要措施和对策的一个方面，危机管理更重要的是要制定相关的法律，统一规定政府在处理紧急事务中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态的法治原则。这里重要的命题是：如何发挥法律对社会无序状态或是紧急状态的防范和矫正功能，并在保障公民权的基础上保证政府在法律规定的范围内行使危机管理权，还要使这种权力得到社会和公众的有效监督。

　　政府行为法制化的现状是：行政命令依然发挥着主要作用，但其作用正在减弱；法制正在发挥作用，但还没有成为政府行为和社会行为的主要框架。在SARS的应对中，我国的《传染病防治法》没有为新发传染病的预防和处理提供适当的法律余地，这一点在危机中得到体现。1988年上海甲肝流行之后，1989年政府制定了传染病防治法。但是该法律规定过于集权，只有国务院才有权增加甲级传染病，卫生部才有权增加乙级和丙级传染病，省政府没有任何权力根据当地的情况增加新的病种。SARS非我国《传染病防治法》法定35种危害较大传染病之一，这使得SARS在广东出现之后当地政府无法立即按照法律运作来控制传染病，失去了时机。同时各级医疗卫生机构、政府及职能部门（包括财政、公安、工商、农业、教育、民政、运输、环保、新闻媒体以及爱卫等有关部门）之间的职责分工没有从法律层面加以规定，往往出现在重大突发公共卫生事件应急管理过程中相互推诿、扯皮的现象。

　　二、蜕变后的重构：转型中国

　　在现实社会中，突发性危机事件往往是组织变革的主要促进因素之一。“通过它，社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为而受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证了它们在变化了的条件下延续下去。”而“一个僵化的社会制度，不允许冲突发生，它会极力阻止必要的调整，而把灾难性崩溃的危险增大到极限。”特别是对于承担公共管理职责的现代政府而言，危机的出现是个警示的信号，如果组织能够把握危机的契机，迅速对危机发生诱因、危机管理过程进行细致分析，总结经验教训，回应社会系统提出的要求，适应新环境的变化，提出在技术、管理、组织机构和运作程序上的改进意见，开展积极主动的或渐进性的变革，那么，危机就有助于维持组织系统的活力和生命力。作为政治变革与政治发展的一部分，危机对于一个理性的、有活力的政府而言，能够成为公共政策改进和完善的外部动力。

　　面对SARS这突如其来的重大灾害，党中央、国务院高度重视，及时发现，果断决策，使危机事件的发展出现转机。特别是4月20日的新闻发布会以及党中央作出的人事调整，国家领导人亲历第一线并大力推进国际合作，让人们感受了对人民高度负责的精神和对国际社会坦诚开放的态度。当然能否彻底走出SARS险局，还需要从内外两个层面上根本实现公共治理的转型。

　　1，以人为本：国家安全观的转型

　　对于外交而言，SARS病毒的全球扩散，特别是在东亚的广泛流行，已对中国外交产生了史无前例的冲击。中国外交不得不面对由非传统安全问题引发的外交问题。中国公民在世界上的活动开始受到消极影响，在一些国家，甚至产生了针对华人的种族歧视。中国与世界卫生组织(WHO)而非与他国的政治关系成为当前中国外交的一个“重中之重”。SARS危机和对伊政策以及朝鲜关系已经中国新世纪的国家安全格局的重要影响因素。这也就需要政府应当重新定义它的国家安全观，将国家安全扩展到“人的安全”和“社会安全”。

　　尽管“9.11”演绎了人类危机中的暴力惨剧，但是从总体上看，后冷战时期跨国蔓延的传染病已经成为人类安全的重大威胁。在后冷战时期，世界各国较少面临来自敌对国家直接的军事威胁，取而代之的是全球社会面临来自"灰色地带"的各种新威胁（如恐怖主义、毒品走私、环境恶化、疾病传播等）。在应对起源于某一主权国家但具有区域性或全球性后果的疾病传播上，以国家为中心的安全模式已经显得效率低下了。人类安全已经成为21世纪社会所面临的新威胁。在这种背景下，安全的首要目标是保护公民个人而不是整个国家，这就使得个体的安全不仅取决于与国家的融合程度，同时还取决于公民个体的生活质量。传染病显而易见构成对人类安全的重大挑战。它不仅影响着个体的生命健康，其传播和扩散还能降低公众对政府应急能力的信心，导致不良的经济后果，动摇一国的社会秩序，并产生局部地区的失稳，生物恐怖主义甚至生物武器可能带来战略性的威胁。

　　SARS问题正是这样一个不属于传统“高级政治”但却全面冲击“高级政治”的问题。对于传统外交来说，几乎用不着去关心诸如一种传染性疾病的外交后果。但从“低级政治”、非传统外交的角度看，诸如SARS这样的世界性疾病，早已成为许多国家外交主题中应有之义。因为SARS已经涉及到许多国家的安全，也就是社会安全与人的安全。为此，国防、司法、情报、公共卫生、农业和环境等过去彼此不太相关的部门必须加强合作，形成新的维护国家安全的功能体。安全分宜人员应与公共卫生官员合作，在流行病学方面投入更大精力，情报部门应扩大海外监测的范围，并建立国家医疗检测系统，搜集导致疫情的主要地缘政治、社会、经济和环境条件等情报，并切实加强国际合作。

　　2，有限政府：公共治理的转型

　　对于国家治理而言， SARS危机决不是一件好事，但它有可能提供一个契机，使转型中的中国政府开始学会管理市场经济中必然会出现而且经常会出现的不确定性(包括瘟疫、金融危机、证券危机、自然灾难、社会矛盾、外部争端等)，并逐渐转型为能够适应未来可能经常出现的各种不确定性变化的现代化的有限政府。

　　SARS危机带来的启示就是，首先在工作重心上，政府职能中心从经济建设走向公共服务的转型，加强管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务，让社会发展跟上经济发展，即使今后再有类似SARS的传染病发生，政府也可以应对自如。其次，在工作体制上，要建立起合理的公共财政体系。正是因为中央与地方在公共问题上的不确定关系，中央在这一领域的高度集权，使得全国各地都面临公共事务管理投入不足、公共问题层出不穷的问题，对公共问题的解决在财政、人员、组织等各个方面并没有给予足够的保障。SARS虽然变成了全国性甚至是世界性的问题，但病人的隔离治疗、疑似病人的观察和识别、隔断进一步的传染机制、治疗病人基本上还是当地的公共问题。高度集权的公共问题处理和公共服务处理机制，与高度地方化的公共问题和公共服务需求，形成了强烈的反差。这也是SARS问题越来越严重的一个重要原因。在工作绩效评估上，建立起政务信息公开基础上的公共部门绩效评估体系，确立起对人民负责的地方政府的激励机制。在治理单元上，建立以社区为主的社会基层结构。过去我们一直是单位制社会，国家通过单位就可以打赢人民战争。但现在社会发生了转型，单位多样化，出现很多新的事物。很多单位与政府不再有财务关系，也不再有直接的行政隶属关系，即使有党组织关系，其关系也非常松散，无法直接进行命令，口头传达内部机制也失去了很大的效用。在这种情况下，政府要与松散的人群一起打赢SARS是很困难的。只有在一个具有正常市场经济结构的社会，政府可以放手经济发展；同样，一个社会基层结构充分发展的社会，政府也能够提供高质量公共服务，处理紧急公共问题。

　　从根本上说，单纯的危机管理体系的形成并不能保证社会的全然无忧，危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生，长治久安根本上还是取决于公共治理结构的优化：治理主体由过去单一的政府变为由政府、企业和社会组织各方有序参与的合作集体，治理规范由过去单纯的国家法令变为法令、道德和社会及公民的自主契约等并存；治理程序从仅仅考虑效率变为公平、民主和效率等并重；治理的手段由过去单纯强调法治变为重视法治、德治和社会公民自觉自愿的合作相互补充；治理的方向由过去单一的自上而下变为上下左右互动。

　　总之，SARS挑选了一个不适当的时候在中国蔓延，对中国政府、社会和公民提出了严峻的挑战。其间，我们见证了世界的混乱失序、人性的怯懦、自私和非理性，但更多的看到了广大民众的携手共战，坚守岗位，特别是众多科学家和医务人员的无私奉献，以及正在酝酿未来变化的崭新契机。应该说，只要我们同舟共济，保持应对危机的勇气，走出SARS险局将是大势所趋。

　　作者简介：

　　薛澜，美国卡内基梅隆大学公共政策博士。1991－1996年任教于美国乔治·华盛顿大学，现任清华大学公共管理学院教授、博导，常务副院长，兼21世纪发展研究院常务副院长，并担任国内及美国若干大学的兼职教授或研究。清华大学公共管理学院危机管理研究课题组组长。

　　张强，清华大学公共管理学院博士候选人。来源：人民网 2003年5月19日

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