评论：执法机构地位明晰乃反垄断法关键

　　昨天，全国人大常委会首次审议《反垄断法》草案，《反垄断法》开始进入立法程序。早在1994年，全国人大常委会就将制定《反垄断法》列入八届全国人大常委会立法规划，以后相继列入九届、十届全国人大常委会立法规划。但直到最近，国务院第139次常务会议上才出草案。而在这之后，对草案内容，社会各界仍极为关注。

　　关注的焦点有两个：是否详尽规定反行政垄断；反垄断机构如何设立。相对而言，反垄断机构条款更为重要。因为，即使不反行政垄断，而只反一般商业垄断，如果没有有效的反垄断执行体系，则该法的效果就会大打折扣。

　　根据目前透露出来的草案内容，对反垄断机构的设立，草案仅规定了成立反垄断委员会，负责协调国务院不同部门间的反垄断合作；另由“国务院反垄断执法机关”来执行，但是，反垄断委员会与这个执法机构是什么样的法律关系；这个执法机关将设立在现有行政部门内部，还是单独设立成为独立执法机构；主要由行政官员主导，还是由法律与经济专家组成；是否设立分支执法机构，其内部架构如何；它的调查权、执行权有多大，是否拥有部分司法权，是否可以充当原告……凡此种种，草案还需要予以明确。

　　在反垄断领域，大量执行活动由具有行政性质的机构承担。法律若不能对该机构的性质、权限、架构及其与其他部门的关系界定清晰，则该机构未来的运转将面临困难。

　　更重要的是，未来将要设立的反垄断执法机构，对某些企业来说，握有毁灭性的权力。按照法治原则，此类权力必得经过法律的明确授予，该机构才可行使。强制性越大的权力、对公民个人和企业影响越大的权力，授权的法律文件越应当详尽而具体地规定。在法治较为健全的国家，每一重要政府部门及独立机构的设立，均由法律予以明确规定，机构的权力直接来自法律的明确授权。

　　《反垄断法》之所以迟迟难以出台，据新华社此前报道，在于各界对涉及反垄断的一些原则性和方向性问题一直争执不下，甚至还传出了几家政府部门争夺《反垄断法》起草权的传闻。政府的每一个机构都天然有扩张权力的冲动，因而即便真的出现这种情形也并不奇怪。问题在于，面对这种情形，应以何种立法程序应对？

　　我们以前常用的做法是，法律草案绕开难题，对机构先做模糊处理，待法律通过之后，再由行政部门运用其自由裁量权设立机构。但是，这种习惯不合乎权由法授的法治原则。在法律所涉及的实体问题没有找到正确的解决方案时，如果匆匆制定法律，法律将很难具有基本效力。立法的目的是为了解决问题，立法的过程就是寻找正确的解决方案的过程。只有法律体现了正确的解决方案，它才能够在颁布之后变成现实的制度，并自然地赋予执法活动以持久的动力，使它真正地影响人们的生活，从而获得人们的尊重。

　　《反垄断法》的制定过程，大体上是建立我国反垄断制度的公共辩论过程。反垄断的方向、反垄断机构等重大问题，需要在《反垄断法》的起草、审议过程中逐一澄清，并最终确定一个正确的解决方案。因此，建议全国人大常委会就企业界、公众普遍关注的反行政垄断、反垄断执法机构等重大实体性问题，通过立法听证，通过与行政部门沟通，形成明确的、符合民意的解决方案，让这次立法过程推动我国建立起合理而有效的反垄断制度。