16年来民事诉讼法首修改 主要针对申诉难和执行难

　　新闻背景

　　正在北京举行的十届全国人大常委会二十八次会议首次对民事诉讼法修正案草案进行审议。全国人大常委会组成人员26日上午对该草案进行了分组审议。修正案草案主要针对民众反映强烈的“申诉难”和“执行难”问题，对民事诉讼法中的审判监督程序和执行程序作出修改。

　　民事诉讼法是审理民事案件的基本法律。现行民事诉讼法是1991年七届人大四次会议通过的。16年来，民事诉讼法对于保护当事人的诉讼权利，保证法院正确、及时审理民事案件，维护经济秩序，促进社会主义现代化建设发挥了重要的作用。

　　随着中国改革开放和经济社会的发展，经济成分、组织形式、利益关系日趋多样化，新情况新问题不断出现，民事纠纷日益增多，公民、法人向法院提起民事诉讼维护自身合法权益的民事案件大量增加，法院在审理和执行过程中遇到了许多新的矛盾和难题，民事诉讼法现有规定已经不能完全适应司法实践的需要。民事诉讼法的修改就提上了议事日程。

　　解决“申诉难”

　　明确事由，该再审的必须再审

　　规定期限，处理再审不得拖延

　　民事诉讼法中的审判监督程序，也称再审程序，是对确有错误的发生法律效力的判决、裁定，依法重新审理的程序。这一程序对于纠正错案，维护司法公正，保护当事人的诉讼权利和实体权利，具有重要作用。

　　“申诉难”，难就难在应当再审的未能再审，应当及时再审的长期未能再审。

　　据了解，2006年全国各级人民法院受理的当事人申请再审的案件为227002件，决定再审的48214件，改判的15568件。民事案件的再审，占到整个法院再审案件的90％以上。

　　再审事由从5项具体化为16项

　　明确哪些情形应当再审，是解决“申诉难”的重要环节。民事诉讼法修正案草案，将民事诉讼法规定的再审事由从5项情形具体化为16项情形。

　　专家指出，草案的这些规定，增强了可操作性，减少了随意性，能有效避免应当再审的不予再审，有利于切实保障当事人的申诉权利。

　　全国人大常委会委员刘振伟在审议时指出，本次修改突出了保障当事人申请再审的权利。在目前审判监督法律制度的架构中，再审立案的标准是原判决确有错误，由人民法院和人民检察院审查认定后，才能启动再审程序。这种规定使人民群众的申诉请求大部分不能得到实际的审查，有的被长期搁置，引发了大量涉诉信访。这次修改，按照程序与实体并重的原则，有针对性地列举申请再审的事由，为当事人行使申请再审权利提供了程序保障，也便于法院审查受理再审申请。

　　全国人大常委会委员何晔晖在审议时建议，增加再审程序和终审判决程序特别是执行程序衔接的条款。民事诉讼法规定，“当事人对发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”在司法实践当中，一个很突出的问题是，败诉的一方当事人对判决不服，就不同意执行他的财产，他还有权要求再审，如果经过审查，案件可以进行再审，而财产在这个期间被执行了，就会增加很大的诉讼成本。

　　再审案件审查期限为3个月

　　民事诉讼法修正案草案明确了再审案件的审查期限。草案规定：“人民法院应当自收到再审申请书之日起3个月内进行审查。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”

　　据介绍，现行民事诉讼法未规定人民法院对当事人申请再审的审查期限和审查方式。

　　全国人大常委会委员丛斌在分组审议时指出，这里的3个月太长，可以和第188条进行比较。第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当在三十日内再审。”按照民事诉讼的理论，诉讼参与各方地位是平等的，权利也应是平等的，无论是当事人申请再审还是检察院抗诉，处理应该一样。所以对当事人提起的再审申请，建议改为“一个月内再审”，而不是“审查”。建议第181条再增加一款：“再审案件应当在立案之日起，六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”只审查了没有用，不能三年五年审不完。

　　申请再审应向上一级法院提出

　　把判错了的案子再交给原审法院来审查、纠错，显然会使当事人对其行为的公正性产生质疑。此外，让原审法院对自己作出的判决、裁定进行自我纠错，较为困难，这也正是造成“申诉难”的重要原因之一。

　　有鉴于此，民事诉讼法修正案草案规定：申请再审应向上一级人民法院提出。

　　全国人大常委会委员祝铭山在审议时说，现行民事诉讼法对申请再审的次数未作规定，即对同一案件申请再审的次数没有限制，以致出现再审之后又再审，一个案件作出七八个判决的现象，耗费了国家和当事人的巨大诉讼成本。这种“终审不终”的情形，严重冲击了司法既判力，颠覆了司法裁判的终局性，削减了司法公信度。这次修订没有涉及这个问题，不能不说是一个遗憾。建议在这次修订中作出适当规定。

　　检察院抗诉案件须30日内再审

　　民事诉讼法修正案草案明确规定了接受抗诉的人民法院的再审期限：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当在30日内再审。”

　　此外，草案还将人民检察院的抗诉事由进一步具体化，将民事诉讼法规定的抗诉事由从4项情形具体化为16项情形。

　　全国人大常委会委员伍增荣在审议时指出，针对完善检察机关的法律监督问题，草案规定的抗诉事由从过去的4项增加到了现在的16项，这对民事行政检察工作是非常有利的。但是，在以下几个方面还有一些问题应该考虑，概括地说就是，应赋予检察机关提起公益诉讼权，明确检察机关的调查取证权，明确检察机关再审的建议权，明确检察机关的调卷权，明确检察机关对调解案件的监督权等。

　　对付“老赖”，强制措施应及时

　　不能按时执结，可申请换法院

　　执行程序是法院依法采取措施，强制当事人履行法定义务的程序。

　　近年来，随着民事案件的增加，申请执行的案件也大量增加。由于多种原因，有相当一部分判决、裁定没有得到执行，胜诉当事人的合法权益未能最终实现，“执行难”成为人民群众反映强烈的问题。

　　据统计，2006年，全国各级人民法院受理申请执行的民事案件为213万件，法院发出执行通知后履行义务的为71万件，采取强制措施执行的为46万件。

　　罚款上限升至10倍

　　民事诉讼法修正案草案增加新规定：“被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐匿、转移财产的，执行员可以立即采取强制执行措施。”

　　此外，草案还将不履行人民法院生效判决、裁定的强制措施，对个人的罚款金额从人民币1000元以下提高到1万元以下，对单位的罚款金额从人民币1000元以上3万元以下提高到1万元以上30万元以下。

　　全国人大常委会委员张龙俊在审议时指出，从司法实践过程中看，当事人妨碍民事诉讼的行为，多数发生在诉讼标的额较大的或者是诉讼利益巨大的案件中，所以，对个人的罚款额限定在1万元以下太低，不足以震慑那些为争夺巨大利益而冒险违法的当事人。建议对个人的罚款金额限定在3万元以下。

　　半年未执行可申请换法院

　　针对一些执行案件受到地方保护主义干扰，长期得不到执行的情况，民事诉讼法修正案草案规定：“自申请之日起超过6个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请由其他人民法院执行，上级人民法院经审查可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或指定其他人民法院执行。”

　　全国人大常委会委员倪岳峰在审议时指出，修改后的这条规定，应该说比过去有很大的进步，但是如果上级人民法院仅仅是“可以”责令原人民法院在期限内执行，是远远不够的。对长期未执行的，不能含糊地用“可以”来处理，如果是有条件执行的，应当直接进入强制程序。建议修改为“自申请之日起超过六个月未执行的，由上一级人民法院责令原人民法院在一定期限内强制执行，也可以决定由本院强制执行，或者指定其他人民法院强制执行。”

　　申请执行期限延长至三年

　　现行民事诉讼法规定，申请执行的期限，双方或者一方当事人是公民的为1年，双方是法人或者其他组织的为6个月。实践中，不少债务人履行义务需要较长时间，申请执行期限太短，不利于债务人履行债务，也不利于当事人达成和解。而且，有的当事人如在期限内未申请执行，就不能得到法院保护。

　　为此，草案将当事人申请执行的期限统一延长为3年。

　　全国人大常委会委员南振中在分组审议时指出，修正案明确了“申请执行的期限为3年”，但未建立申请执行时效中止、中断的法律制度，在一定程度上限制了当事人申请执行的期限。在司法实践中，因不可抗力或者其他障碍，客观上影响了当事人申请执行，造成申请执行期限的延误，这就需要法院确认申请执行时效发生中止情况，以保护当事人的合法权益。

　　财产部分可由异地法院执行

　　异地执行，尤其是跨省执行，往往会受到地方保护主义的干扰，严重的还会遭遇暴力抗法。为了便于执行，提高执行效率，民事诉讼法修正案草案规定：发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，可以由被执行的财产所在地人民法院执行。

　　全国人大常委会委员闻世震在审议时指出，“执行难”的原因，一是被执行人资不抵债或者转移财产；二是地方保护主义干预。现在，当地法院代表当事人查封异地财产的做法比较普遍。这里要注意防止地方保护主义干预。由被执行财产所在地法院去执行，“执行难”的问题恐怕难以解决。

　　强制措施可即时实施

　　民事诉讼法修正案草案对有义务协助调查、执行的单位拒绝协助调查、执行的强制措施，在原来规定罚款的基础上，增加了法院有权责令改正，拒不改正予以拘留的规定。

　　列席本次常委会的全国人大代表陈舒在审议时说，现在的调查取证制度，从法律上讲并不保障当事人去取证的强制性的权力。也就是说，如果你的取证有困难，唯一的渠道就是找法院。多年来，当事人打官司难，其中很重要的一条就是举证难，很大的一个原因就是政府应该公开的信息不公开。国务院已经颁布了政务公开的条例，希望在民事诉讼法修改的时候，把相关规定纳入进来。建议规定一条，因政府信息不公开阻碍当事人正当取证的，要有一个处罚措施。(记者 毛磊 黄庆畅)