新京报：古董法规别坐等利益部门自我修正

    新京报社论

　　国务院法制办协调司副司长江凌近日透露，截至7月10日，国务院法制办共收集到来自全国各地、各部门和社会各界的行政法规清理意见与建议8752条。按现行655件行政法规计算，平均每件行政法规收到清理建议13.36件。(7月20日《法制日报》)

    据统计，各地方各部门除提出应当废止、失效法规的建议共计近1600条外，其余的建议，都是针对修改提出的。建议修改的理由，主要是围绕一些法规部分内容与新制定或修改的上位法不一致展开的。

　　这些清理建议的背景，来自众多日益与时代脱节的行政法规、规章，也来自于又一次自上而下发动的“‘古董法规’全面清理行动”。早在今年2月25日，国务院办公厅就下发通知，决定对现行行政法规规章进行全面清理。清理工作要在今年10月底前完成。此间有媒体乐观地认为，这一系列举措已让人们“看到了清理‘古董法规’的曙光”。

　　然而仍须看到，即便行政机关有“依法治己”的自觉与“壮士断腕”的勇气，也不能否认由“古董法规”的制定者自我修正，依然难以回避个中利益的纠葛。

　　与时代脱轨的陈年旧规，与宪法、法律相冲突的法规、规章大量存在，固有社会转型日渐深入，国家发展日新月异的时代背景，也有“国家利益行政化、行政利益部门化、部门利益法制化”的内在根源。

　　问题在于，部门利益为何能够“法制化”？不从源头上杜绝“古董法规”与“违法法规”，注定会收效甚微。

　　“法治”的要义在乎“他律”，自律只能作为他律的补充。在依法治国的方略之下，清理“古董法规”同样应纳入法制化的轨道，也只有以独立于行政之外的力量，实施有效的监督和制约行政权的利益冲动，方能走出目前这种具有高不确定性的自律清理机制。

　　其一，完善权力机关的法规备案审查制度。就目前的实践而言，法规备案审查的意义仍只停留在“备案”上。目之所及，“违宪之法”与“违法之法”屡有可见，公民上书要求提起违法审查的事件也日渐增多，但法规备案审查机构仍少有及时回应。“备而不查”事实上纵容了行政机关的“立法寻租”，使“部门利益法制化”有恃无恐。

　　其二，改进行政法规、部门规章的立法模式。无论是法律、还是法规、规章，都应是大多数人意志的体现，必须引入公众参与。新近出台的《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》是6月27日通过，但直到7月19日媒体才公开信息。此时公众再有建议与批评，已无法为立法所吸纳。鉴于类似的现象并不鲜见，实有必要确立行政立法的公众参与程序，并将立法公开与公众参与，确立为行政立法生效的必备要件，同时扩大开门立法的范围。

　　其三，赋予行政法规与规章以一定的有效期限。尤其是对那些与部门利益相关的行政法规与部门规章，建议交由全国人大常委会相关部门审查，并确定相应期限。有效期满如需继续施行，应向公众说明理由并向权力机关提交申请，由后者审查确定是否延长法规的有效期。

　　除上述制度的完善外，司法审查的缺位也一直为学界和舆论所呼吁。要从根本上杜绝“古董法规”与违法之法，就需要实现权力的相互制约，完善以他律为主的监督机制。坐等利益部门自我修正的法规清理模式确该反思，并需及时转向依靠制度清理的新机制上来。