冯奎：无基本公共服务体系 户籍改革永远不彻底
冯奎：无基本公共服务体系 户籍改革永远不彻底
冯奎：我今天非常愿意讨论这个问题，其中吸引我、激发我非常重要的一方面是我国发布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，在这个大背景下，对于户籍制度的改革在讨论上有可能掀起新一轮的讨论高潮，并且可能有新思路出来，有突破。所以把户籍制度放在基本公共服务“十二五”规划的背景下我觉得是有意义的。
我本人是研究城市发展战略的，在发改委中算是这方面的专家，今天围绕这样的户籍制度改革，围绕基本公共服务体系，谈几方面的认识：
第一，一个现代国家来说户籍制度应该和它的基本公共服务脱离，它们两个应该相互独立。一个现代国家要承担很多职能，比如政治上、经济上的，但最基本的职能是要给其居民提供基本公共服务，这是底线。如果到美国，问美国的市长“中国讲以经济建设为中心，请问您对这个东西怎么理解？”他首先会感到“对，经济建设很重要，但这是一个手段，经济建设是要获得财政税收方面的很好条件，满足辖区居民、市民的公共服务的需要。”所以要把底线分清楚。四月份我们专门去美国专门考察他们的公共服务，5—18岁的基本义务教育肯定是享有的，基本养老、失业保障都是有的，其它发达国家基本做到了这一点。
还特别注意到一点，现代发达国家以立法形式确保这个国家的公民享受基本公共服务不受任何条件的限制，是可被确认的权利，而非可被许可的权利。1935年美国通过《社会保障法》，这部法标志着美国基本公共服务体系建立；英国是上世纪三、四十年代；其它很多发展国家在六、七十年代基本建立。如果以这样的东西作为标志来看，我们国家最近发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》具有里程碑意义，虽然在时间上姗姗来迟，但也是标志性的事件。在这样的大背景下再去讨论户籍制度改革，可能会有新的动力与激情，也可能找到一些新思路。这是我想讲的第一点。
第二，何院长讲了一个观点：户籍制度在很多方面越来越强化。我觉得在某些小方面确实是这样的，如果从比较长的时间段来说，即我要讲的第二个观点：我们的户籍和公共服务已经处在由紧到松的总体趋势。理解这样的“总体趋势”也许对我们判断下一步的发展是有用的。
新中国成立后(1951年)我国发布《城市人口暂行条例》，这个《暂行条例》当时还是推崇迁徙自由的，至少不限制，强调户口登记的作用是登记你家的户口，确定你家的户主。如果变更后，要进一步的确认。如果有人到你家住三天以上要报告，这是所强调的特征。这样一个条例在城市户籍管理方面相对来说基本把城市户口建立一个统一制度的基础，我觉得这是我们建国以后起点标杆意义的条例。
但到了第二个阶段我们发现户籍制度跟一定的公共服务挂钩，即挂钩的形成阶段。1951年发布《保障制度》，1952年讲了《劳动就业制度》，1953年讲《粮油供应制度》，一直到1958年《中华人民共和国户口管理条例》，这个条例何老师也介绍了。条例分城乡两种户籍，开始分成农业和非农业户口两种户籍，对人口的自由流动形成了限制。而且从这时候开始很多服务，不能说基本公共服务，有一些城市里的服务跟户籍挂钩，所以这是挂钩的形成阶段(到1958年)。
1958—1978年是一个强化阶段，在长达20年的过程中出台了一系列户籍管理制度。比如1964年一个，1977年一个。这样的管理规定是严格限制农业人口变成城市人口。从城镇率来说，到1978年，表面看起来80%的人口住在农村，20%的人口住在城市。稍微深层次看，城市里的人生老病死享有一系列的权利、福利，但80%的农村人口不享有。更深层次看，使统一国家的国民分成了等级。
1978年后到改革开放以来的30年还是出现了去宽松的局面，有几次都掀起了关于户籍改革讨论的高潮，大家都强调要把户籍和福利、公共福利脱钩：一个是80年代中期，那时候搞小城镇改革，全国很多地方掀起了小城镇，鼓励农民到小城镇变成镇民。变成镇民给他公共服务，所以80年代中期是一个高潮；二是1998年和2008年前后。这两次我们都遇到了亚洲金融危机和全球金融危机，在金融危机当中大家考虑一个问题，说劳动力要流动，如果不让他在城镇里安居乐业、享受公共服务就要回去了，城里没有人，经济受到损失，这时候大家强调这些东西。在很多具体的公共服务方面也出现了这种松动的现象，但对于这样的松动我们对它的评价是什么？认识层次基本放在发展经济需要，应对当时困难的需要，而没有上升到公民的基本权利，上升到国家对公民要形成基本职能方面的需要。就是说我遇到了问题，本来你是“孔雀东南飞”，从西部到东部打工，没有这些公共服务，你想回老家、回贵州、回陕西，所有政协委员、专家就呼吁建议：我们要给他们公共服务，让他们留下来，这样经济才不会滑坡。这种认识某种意义上很自私，是站在经济发展的角度，虽然有进步，但只停留在这个阶段。所以从长时间段来看，我们现在出台了国家的基本公共服务，对此我是有期望的。
第三，一个国家如果没有基本公共服务体系，户籍制度改革总是半拉子工程，不可能彻底的，这是我学习上的认识。到目前为止，我们国家没有形成统一的、覆盖全国的、有基本标准的公共服务体系。当然不能说我们没有公共服务，我们有公共服务，但城市和乡村是不一样的，区域之间也是不一样的，而且有很强的随意性。在这当中我们的公共服务和户籍是紧密挂钩的，这都是我国的基本特征。如果我们不从基本公共服务上入手，我们的户籍制度改不下去或者这块的东西没有办法彻底。现在我们简单回顾一下到目前为止所谓的几种模式：
第一种模式是简单的把户籍取消。2003年前后，郑州宣布取消户籍，统一改为“郑州居民户口”，不分城市人口、农村人口、大城市人口，统一改变，以为解决了很多问题，但导致大家都到郑州去上学、看病。结果这个事情以失败告终。这是一种只重形式不重内容，不注意分析其背后的原因，我们叫做“郑州模式”。
第二种模式在发达地方普通采用过，比如上海、广州都采用过。以上海为例，是让人有可能能够进入到上海，但可以让你部分享受或者全部享受户籍待遇。实际上采取了差别化居民登记户口制度。今天的上海有各种各样的户口制度，比方说有40万的“人才户籍”，有几万是“就业户口”，还有700多万是“流动户籍”，分成了不同的东西。不同的东西享有不同的待遇，有的享受多一点，就像分类一样，比如一个上海市的市民可以享受80项户籍待遇，有的享受30项，有的享受10项，归到不同的类别中。这是一种。
第三中模式有意义，但也有局限，即成都、重庆在一个市范围内取消城乡或者区域的限制，统一户籍制度。成都市宣布到今年年底，他们城乡制度改革做得比较早(2003年开始做)，宣布到今年年底建立制度特征是什么东西？即在你的居住地登记，后可以自由流动，以身份证信息作为管理的基本依托，在全市范围内享受的公共服务大致相等。
当然还有其它很多地方模式，这些模式都有进步性，但也有很大的危害性与不足，一种不足是，只注意这种形式，看不到背后的东西。实际上一个市民或者一个外地人要的不是一个简单的登记，而是背后的一系列权利，上海和四川实际上把这个国家分割成不同部分，某种意义上取得了进步，但延缓整个户籍制度改革的大进程，所以说小范围看都是进步，当地的报纸肯定大肆宣扬“没问题”，中央没有这方面的措施之前，地方去推动中央是默许的、支持的，因为中央没有发挥作用，但使整个历史进程没有完整体现出来。因此我们现在不从别的方面寻找思路的突破，很难有新方面的飞跃。
我认为我们要破除户籍制度改革，相当于自己破自己。如果从基本公共服务制度建立方面入手，按照哲学上讲的“不破不立”，把基本服务建立起来，只要是中华人民共和国的居民就享有这方面的权利。到那样一个阶段，我想户籍制度就会回归到本来有的意义上去，历史会呈现螺旋式上升，回到1954、1951年也行，功能退化到简单的登记：一个国家以户为单位，对人口信息的确认，方便管理你，但更主要是方便你得到服务，要退化到这方面上去，要保证这样的东西实现，把这个东西建立好，把公共服务建立好。我觉得这方面有可能才是现实的路径，所以我对这一点抱有期望：通过建立基本公共服务，有可能使户籍制度改革在自然演进的过程中能够取得历史性的变化。
最后，跟大家交流一下户籍制度改革当前比较现实的问题。研究这个领域的人特别多，我们主要研究城镇化政策，在这里简单讲一下我们所理解户籍制度改革对城镇化的影响。
一是从工作语言上来说，对于现在提升现有城镇化质量有很大促进。什么是现有“城镇化质量”？我们现在城镇化率51%(2011年底)，但实际上被统计为城镇人口的6.9亿人里，有1.6亿农民工并不完全享受城镇的公共服务，所以城镇化质量不高。如果我们进一步建立或者努力去建立全民享有的公共服务对他们而言是福音。所以从工作语言说提高城镇化质量，但对于鲜活的人来说，对1.6亿的农民工来说在那个城市能享受到权利，对他们的影响非常大。
二是对于下一步城镇化是有意义的。我昨天刚从贵州回来，贵州提“城镇化战略”和“工业化战略”。贵州人口四千多万，城镇化率在我国倒数第二，城镇化率是36%。2700万人口是农村人口。贵州贫困人口在国家比例非常高，占整个国家贫困人口的16%。推进他们的城镇化很大的问题是，这些人下山进到城市里，公共服务谁给？没有这些东西怎么推进城镇化？如果有这样的东西，我想对于推进落后地区和西部地区以及一些中东地区、城镇化率比较低的地区，推动农民向城镇化有很大的作用。那这些钱谁给？这个问题下一步会讨论到，但至少在“十二五”期间要努力建立国家基本的公共服务体系，这是有意义的。
还有一个意义是会优化城镇发展的空间，大家都愿意呆在北京，但有些方面糟透了，但很多人来北京因为这里的公共服务好，补贴了很多钱。如果这个东西均等化，尤其是基本公共服务均等化，中等城市都有这样的基本公共服务，我想对于人口的优化非常重要。这个人口优化不要小看，对于中国未来的发展意义非常巨大。我们的大城市处在崩溃的边缘，所以提高城镇人口优化是有好处的。
另外一个意义是，人才可以流动就可以促进经济效益提升，人才怎么样流动？基本公共服务保证到位。如果保证到位，中国庞大的劳动力仍然可以推动经济的长期发展，这是我们发展方面的一个非常重要的因素和条件。所以从这些方面来看，大家都说基本公共服务，如果按这样的方面去推进，很好。但接下来确实有很多问题：基本公共服务是一个看起来非常好的东西，但在落实当中是很难的，我们现在是一个简单的“十二五”规划，从规划到落实，中间牵涉到很多利益方面的分割，牵涉到很多框架体系的建立，比如中央跟地方、区域之间，这些东西难以在美国找到经验，因为人类历史上规模最大的城镇化发生在中国。比如几千万人口，从一个省流到另外一个省，基本公共服务怎么提供？这需要很多的制度框架，需要多方面的探讨。但不管怎么讲，当确立总思路后，看到问题，通过技术上的指导，我觉得可以得到解决，包括我们今天在新的背景下讨论这个问题，我觉得都有可能使我们以后把这个问题往前推进。
谢谢！
主持人：我一直试图理解你的思路：所有人所有保障平等，跟每个人的户口没有关系。在这种情况下，每个人可以不到北京、上海。是这样吗？
冯奎：这里面有两方面：一个是我们现在讲的是国家的基本公共服务，是基本公共服务的均等化。第二，也不是说有了这个东西不是不到这儿来，至少可以优化格局，因此怎么判断需要趋势。城镇化进一步发展，优化城镇空间格局，是一个必要条件，很难说是一个充分的条件。
主持人：我一直在想一个事，上次张千帆组织一个会议，关于教育平权的问题。现在很多在北京农民工的孩子考大学，在北京不行，在家乡也不行。没有北京户口所以在北京考不了大学，回家乡后也不能，因为没有在家乡读高中。当时我有一个问题，如果容许所有打工人的孩子在北京考大学，那会有很多人来北京打工。现在之所以不在北京待着是因为不能考北京的大学。如果真的平权，怎么解决北京的压力问题？你也说，北京已经到了崩溃的边缘，如果真的平权了，只要在北京打工，就可以在北京考大学，我估计很多人会到北京来打工，要知道中国父母是宁可自己苦，孩子都要考大学。我就提出一个问题，没有结论。
冯奎：我还是先回应一下。你说的高等教育，我们现在讲的基本公共服务里首先没有高等教育。第二有了基本公共服务还有其它公共服务，但我们其它公共服务的价格没有上来，如果其它公共服务价值上来，可以在北京消费基本的公共服务，但其它公共服务的价格会使你承担不了。这里面有一系列的设计，应该是两种的组合，可如果没有基本公共服务，国民的基本权利都没有，这一点就说不过去。
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