景军：设计公共服务核心原则是公民权利 不该与经济挂钩
景军：设计公共服务核心原则是公民权利 不该与经济挂钩
主持人：感谢冯奎教授！思路非常清晰。下面有请景军教授做点评，大家欢迎！
景军：设计公共服务核心原则是公民权利 不该与经济挂钩
针对冯奎老师所讲，因为现实问题太多，今天开一天的会议，比如上学、农民工、待遇、就业问题讲不完，但作为国家的基本服务，有几个问题是我们经常讲到的：
其一，国家看事情和老百姓看事情不一样，和学者、当事人看事情不一样，国家看事情是从制度化去讲的。所以第一个问题，设置这个时要突出一个原则，掌握的原则是什么，设计公共服务核心强调的是公民权利问题，跟经济发展不应该有任何挂钩。一旦跟经济发展有挂钩，北京永远会说“北京如果把工作做好，把学校做好了，把医保给做好了，那外来人口全来北京了，我北京就没法发展了。”一旦考虑这个，全都是陷阱，就不要想户籍改革这件事。这适应了社会学的理论，社会等级中的社会排斥。这个社会排斥是怎么导致的？一个社会里的有限资源，资源总是有限的，总有一些有权力、有智慧、有本事的人能够垄断这个权力，然后拒绝其他人分配资源，排斥其他人对这个资源的占有。这也是在政策设计出现的无力，这些人是谁，谁都会排斥他人享受这些公共服务，即便把这些做出来，也会是这样，因为这是政治生活和社会生活的铁律，人永远是参差不齐的，永远是我获得权利后不让别人获得。所以即便在基本公共服务里也要倡导人性的东西，北京公民也应该有人性的考虑。这是第一个设计学的理论。
其二，微利结局。你想到的是给人们做好事，但我们一直到今天，看到很多政策所有政策的努力、经历导致的结果，就是说你在这方面做的努力越大，结果反弹的跟你完全不一样。多少年来我们搞GDP，根本目的是把人民生活搞好，但GDP有一个健康代价和环境代价，这样一算，GDP完全没有了。所以我们国家在设计公共政策经常有一个问题：不考虑微利的结局。上来就说这个政策多么好，为人民办事让中国更强大，但从来没有考虑这个公共政策出台后，可能导致跟自己所想的政策正好相反的结果。
其三，政策制定者的愿望是美好的，但往往进入“铁笼效应”(马克斯韦伯)。我们的科层制度越来越完善，很多办法、规定、程序都做好了，但结果是彻底的制度化服务。比如这些事情不是我管的，这件事不是我该讲的，这件事我报北京。“铁笼效应”最后的结果是：大家都觉得这是一个问题，大家都觉得这个问题解决不了，像张居正讲中国财务税收问题，日本倭寇国防军打不了，结果在福建组织民团把倭寇给灭了，为什么国防军办不了的事，民团办了？这就进入了铁笼效应。
第二，相对剥夺论。是对社会政策的满足无止境。所谓“相对剥夺”是我今天要讲的平等、公平。平等是什么？平等是可测量的，是客观的，你家房子有多少平米，我家房子有多少平米，一量就出来了，就叫平等。公平是主观的，公平是一种判断，我们今天讲的问题，一个大的问题是情况不清，公平不要谈，这件事该与不该没法谈，“该”的度是什么样的没办谈。所以这里牵涉到情况不明。
什么叫“情况不明”，我们在北京可能是户籍制度的所有问题的集大成(关于户籍问题)，可在小城市、中等城市甚至青岛城市户籍制度可能不是问题了。拿着北京户口到西藏去可能没任何用，在北京影响你就医、就学、就业、买房、买车，但这几条影响可能在很多城市已经不存在了。前天我去了一趟重庆，北京人到重庆买房没有任何限制。比如绵阳对外来人口的社保、医保、就学全都解决，也就是说只要进了绵阳市跟大家一样，绵阳并没有破坏国家法则，是因地制宜，根据自己的城市来解决问题。北京做得比较差，但大家可以做一个全国300万以上的城区人口城市，看户籍到底在什么问题上，估计是1000万人口以上的大城市才出现问题。所以户籍制度是“情况不明”。
最后一个问题，基本权利。中国很多问题，如果做制度性改革有无数个，可能一件事做好了就是破窗理论效应。当年中国做改革时，是从计划经济想改成市场经济，相当于今天的政治体制改革一样，我们无法想象当时中国社会还能够搞自由贸易，当时是犯罪的，是要坐牢的，不能提第二种、第三种途径。可当时万里说，中国如果不走向比较灵活的经济制度改革，中国会完蛋。所以他们只做一件事：把农田分给了农民。第二年全国大丰收，三、四年以后中国就不愁吃了。所以在户籍制度改革时，谈得特别多没法弄，国家发改委员会不能做一揽子的东西，而是要做破窗的东西。
主持人：按照景老师的说法，户口问题只是北京、上海的问题，在全国面上并没有那么严重，这对我倒是一个很大的启发。北京有一个特点，北京的问题放大为全国问题，实际上只是北京的问题，小城镇根本无所谓。当时我妈花了几百块钱买了城市户口，结果没什么用。
第二，景老师讲了破窗，您知道窗口在哪儿吗？
景军：真不知道，我说的是面临一大堆问题，政策设计时牵动一个杠杆，而不是牵动每一块石头。中国这么大，设计一个政策出来后，马上会发现物价、交易、医疗水平的差异，尤其是在市场经济的条件之下，国家发改委出台一个原则，坚持用一个原则，全国人民的医保、社保不可能是一个标准，因为每一个地方的市场波动是不一样的，我想是这样的问题。
焦洪昌：“迁徙自由”从宪法隐退有时代背景
主持人：感谢景老师！下面有请焦洪昌教授做点评，从宪法高度谈问题。
焦洪昌：谢谢何主持，今天选的这个题比较有意义，因为这个问题在宪法里涉及到迁徙自由问题，也涉及到法律的平等保护问题。在我看到的小片里，几个地方谈到54宪法是写了“迁徙自由”，75宪法取消。我想把54宪法和75宪法的两个宪法的一个规定，最后是什么原因导致宪法这样的规范做一个解释。
从我看到的材料，当时起草54宪法时，毛主席不同意把“迁徙自由”写到宪法里，他的一个基本观点是认为，人不能你想到哪儿去就到哪儿去，想到哪儿住就到哪儿住，乡下人住乡下，城里人住城里，不能到处乱跑。毛主席为什么不愿意把这个写到宪法？为什么不让人来回跑？他的考虑是中国的布局，优先发展中国的重工业，发展重工业就需要资金财富支持，而这靠什么？就靠农业，只有通过农业的积累，才能支持城镇城市的发展、工业的发展，这是他的一个基本考量。如果农民跑到城市里，跟城市里争粮食和各种资源，怎么搞重工业？毛主席说，有些人说我们不懂农民，我们是靠农民起家的，如果让农民进城，是小仁政；现在要打是美帝国主义，弄国防工业是大仁政。所以在这样的前提他觉得不要写“迁徙自由”。
当时邓小平说如果不写上这句话，人家老攻击你，苏联等国都有，我们宪法里没有“迁徙自由”会遭人攻击，还不如写上，不写老要解释，写上别人也没什么话可说。最后邓小平这一派的意见占了上风。写上后，实施成了问题，因为整个国家的发展战略是那样的，要写上“公民有迁徙自由”是一个宪法权利，宪法权利要有一个制度保障。可我们的制度建设保障不了，所以1958年出台了全国人大立法的《户口登记条例》，这个条例实际上是把毛主席的真实想法弄成了条例，宪法是宪法，具体操作是另外一件事。所以《户口登记条例》第10条第2款说“如果农村的公民要进城，除非有三种情况：第一，有城市劳动部门给你出的证明；第二，被大学学校录取；第三，子女在城市里，老人年老随儿女。”实际上户籍条件把宪法所规定的“迁徙自由”，实际上是通过法律限制了宪法，通过一个法律限制了宪法的权利。宪法保护的权利被法律给限制，这在当下中国很多。所以在1975年时，比较务实。这是当时入宪时候的背景。
我们的主题是“户籍制度与城市公共服务的平等化”，上次我到南京等几个地方调研，有两方面的问题：一个是限制大城市，以户籍作为分类的标准，然后对公民进行差别对待；二是既限制农村人，也限制城里人。现在并不是所有农村人都想进城。上次我到朝阳给158个村的村主任、村支书讲课，村里经济好的根本不想进城，村办的企业有27亿资产，他们每年的收入比城市人的收入还要多，因为他们有土地，土地是一个保障。目前的问题关键在于法律对公民的平等保护问题，这不是户籍问题本身的问题，是在户籍上附着的问题。有人做过一个统计：南京这些城市户口，附着上面的价值在50万左右；北京户口，把各种利益算起来，大概在100万左右。也就是说弄了一个户口，在这上面附着的有23项挂钩，在那儿挂钩的实质上有100项左右。这里面的户口制度改革，我们今天讨论是不是回到1954年时，把户籍仅仅作为人口统计的方式，按将来人口管理，我觉得这个未必有什么意义。假设将来管理创新，连人的指纹弄到身份证中，统计人口可能会非常快，现在按户口统计，未必是准的。将来对人口的统计管理采用什么样的方式，如果从这样的角度来说，户口是否存在没有实际意义。
如果用户口来附加这么多的利益，这个问题可能是一个实质性的问题，这个问题怎么解决？有法律上的问题，比如说现在的“迁徙自由”是否有宪法权利，现在在讨论，法律领域踊跃列决了这个权利作用保护的对象，并没有说法律没有保护的权利，你到法院去，法院是不理你的。所以首先在法律上是不是一个宪法权利要明确。
另外通过解释现在的宪法，国家根本保障人权的条款来推进迁徙自由，并不说迁徙自由没有入宪就不认为是一个宪法权利，这要做一个解释，要不然跟政府说有迁徙自由，他们会说法律上有写吗？这是一个问题。
第二个问题，现在要取消这方面的差别的话，我觉得可能跟利益有关，有管理的问题，也有利益的问题。比如教育，这里面因为教育优质资源掌握在少数你的手里，包括医疗，不光是户籍问题。比如何教授生病去体检谁跟你体检，部级领导去体检占多少的公共资源，这是一个本质问题，跟户籍有关联也不一定是一个实质性的问题。
第三，最终问题的破除，一个是靠城镇化，一个是靠国家经济发展。现在一些重要城市生活水平也很高，干嘛老在北京这儿待着？刚才景老师说，用一个破窗理论，我觉得一个不够，要捅几个窟窿。这是我的看法。
主持人：北京生活压力大，不少人逃离北京。现在北京农村人不愿意有北京市户口的，北京郊区农民不愿意搞城市户口，因为他有地。
焦洪昌：上次南京市长，把村头集中，把农民强制赶到城镇中，农民不愿意来，所以未必是人们都想进城。
王建勋：户籍制度改革需市民付出代价
主持人：感谢焦老师，把历史讲得比较清楚。下面有趣王建勋教授做点评，大家欢迎！
王建勋：谢谢何院长、何领导、何同志、何同学，我们的关系很多，也谢谢冯老师的发言。户口制度要真改，动力在哪里？激励机制在哪里？不仅仅是为了管理人员管理和控制的便利想要这么做。另外一个是老百姓，北京很多市民反对农民工子弟来这里高考，因为会抢占这里的资源，跟他的孩子造成竞争，不愿意，所以就骂一些主张异地高考呼吁的做法。怎么样解决这些问题？他们就是一些既得利益集团，包括上海、广州、深圳很多市民都是如此，没什么好的方式，除了让他们从观念上改变，以前的观念是错误的，让他认识到原先的看法的是错误的，如果还坚持你的特权，那么有一天你是被特权的对象，如果冒过领域或冒一个行业领域里坚持特权，特权不会消灭，要想消灭这种东西所有人会付出代价，这对北京市民或者其它市民是比较大的代价，他们不愿意放弃，每个人对自己孩子的教育看得很重要，如果要跟北京孩子竞争考北大、清华，会把你视为一个竞争对手，不把你视为一个友好邻居，而是竞争对手，你抢了他们的饭碗。
说到这里任务就更大了，很多人负有自我做起的责任，正如这个社会的变革一样。现在在很大程度陷入集体行动的困境中，为什么这么多人想要选票但要不了？是因为我们不能采取行动，太多的人希望搭便车。超越每个人的私利，集体行动起来，放弃眼前的利益，追求长远的利益，但这不是一件很容易的事情。所以户口改革不是短期能完成的，在我看来是一个漫长的过程，谢谢大家！
田方萌：中国城市间户籍制度排斥低技术劳工
主持人：感谢王建勋，下面有请田方萌博士做点评，大家欢迎！
田方萌：听了几位老师的发言，学习很多，我个人的研究方向是国际移民，回国以后发现中国讨论的移民一般都是户籍问题，尤其是农民工的问题，我就看了一些材料，发现有个似曾相识的感觉：中国的户籍制度类似国际移民体制。我首先想起看过的一篇论文，是美国西南大学的一个老师写的：中国农民工很像在美国的墨西哥人。隔着半个地球，有惊人的相象：中国农民工做底层工作，墨西哥人在美国也是如此；在中国的大城市，农民工会比较容易认出来，墨西哥人也是这样的状况；再比如美国的墨西哥人说一口西班牙语，你讲英语他不懂。我们这边的农民工也是这样，讲一口方言。身份上，农民工没有本地户口，在美国的墨西哥人也没有绿卡或公民资格。
其次，十年以前户籍改革逐步在地方层面推广，中央对户籍的控制越来越少，地方的改革的结果没有松动对于低学历、低技术的限制，而是更欢迎高学历的。或者你买一套房子，或者在这里办厂，就帮你解决户口问题。还有一个城市需要的稀缺工作，你可以过来，也帮你解决户口。在这点上，中国各个城市之间的户籍政策趋向有点像发达国家之间的移民政策，比如美国、加拿大，这些国家有不同的吸引人才的政策。如果你具备一些工作经历，年龄适度，就可以移民过去。
我听说上海出台了一个打分制度，大学生在上海落户，达到要求就可以去。这非常像加拿大的积分制度。
李响：就是学加拿大的。
田方萌：这两种制度对低技术劳工的态度一般是排斥的，背后有类似的机制。第一，社会福利水平越高，对外来人口的排斥性就越强，比如欧洲的福利国家，他们接收移民的程度就不如美国；第二，接收外来移民有一个原则，如果外来人口对本地的经济贡献大于福利，则受欢迎，否则就被排斥。在目前中国户籍改革中，有高技术、有海外学历，这样的人才可能会解决户口。对于低技术劳工，政府一般还是持有“召之即来，挥之即去”的态度。
那么这两种制度是否具有合法性，或者说自由迁徙是否属于基本人权呢？我对国际自由迁移持保守态度，目前人类还没有到那一程度。比如大家都很熟悉的《世界人权宣言》，其中第13条说一个人有权离开自己的国家，但没有说有权进入另外一个国家。所以在2008奥运会之前，《南方周末》采访司马南，他就问了记者一个问题：我为什么不能到美国打工？目前国际范围之内迁移还没有被各个国家普遍认可，美国人也不是随便就能来中国打工。但在国内自由迁移很多国家还是做到了。
具体到福利和居住的身份是否应该挂钩，我觉得还是有一定的联系。我在美国念书时，到当地的图书馆借书，他们说只要有一个地址就可以。比如拿一封信过去，上面写着你的名字和住址就可以借到书。我所在的学校一个公立学校，对本州学校和外地学生收不同的费用，相差很在，外地可以高出60%至70%，所以福利跟居住身份有一定关系。但我想应该给人开放一种渠道，比如你经历怎样的一个过程，就可以成为该州的注册居民。
我说的主要是两点：国内户籍制度越来越像国际的移民体制，改革方向应朝着发达国家国内的移民体制发展。谢谢！
主持人：经过一个下午的讨论，我觉得我们对这个问题有了比以前更清醒的认识但也比较迷茫，这是发改委的特点。各位老师讲得非常精彩，让我们用热烈掌声向他们表示感谢！谢谢大家！
|
|
|