蓟门决策论坛第13期：预算法修改的问题与建议

　　蓟门决策39期

　　主题：预算法修改的问题与建议

　　主持人：何兵(中国政法大学法学院副院长)

　　主讲嘉宾：施正文(中国政法大学财税法研究中心主任，教授)         

　　点评嘉宾：

　　杨志勇(中国社科院财政战略研究员财政研究室主任、研究员)

　　朱大旗(中国人民大学法学院教授)

　　王雍君(中央财经大学财经研究院院长，教授)

　　姚国建(中国政法大学副教授)

　　主要观点：

　　施正文：如果把预算控制在宪政的框架下，就约束政府最核心权力

　　杨志勇：在平稳的环境下逐步走向公开

　　朱大旗：应由人大设立一个专门预算委员会

　　王雍君：确立标准预算程序防止腐败

　　姚国建：宪政体制没有修改，预算法难突破

　　主持人：各位嘉宾，各位同学，各位朋友下午好！欢迎大家光临蓟门决策第39期论坛，这一次的议题是“预算法修改的问题与建议”。这个问题关系到国计民生或者根本大政方针问题，但媒体上不热，最重要的问题媒体上反而不热，天天说“表哥”问题、三公消费问题，实际上都是这些问题。今天我们请到到了预算法宪法专家就《预算法》修改中的问题和建议做一个讨论。

　　先介绍一下今天的几位嘉宾，主讲嘉宾是中国政法大学财政金融法研究所教授、博士生导师，财政金融法研究所副所长施正文教授，大家欢迎！施老师跟我是北大的校友，学问比我做得好。

　　第二位嘉宾是中国社会科学院财政预贸易经济研究所研究员，财政研究室主任杨志勇教授，大家欢迎！

　　第三位嘉宾是中国人民大学法学院教授朱大旗，大家欢迎！他研究的方向是经济法、财税法、金融法，是北京市人大常委会立法咨询专家，北京市法制办顾问，中国法学会法学期刊研究会副会长。

　　第四位嘉宾是中央财经大学教授、博士生导师，中央财经大学财经研究院院长，政府预算研究中心主任王雍君教授，大家欢迎！王老师是专科“医生”，专门研究政府预算。从2008年起享受国务院特殊津贴，是北京市党外高级知识分子联谊会理事。

　　最后一位嘉宾是中国正学大学宪法研究所副所长姚国建教授，大家欢迎！

　　蓟门决策是中国政法大学公共决策研究中心和新浪网、《南方都市报》、《县市瞭望》联合举办的系列性论坛，今天是第39期。按照惯例，我首先把这次议题的背景知识向大家介绍一下。

　　一、预算法是什么？

　　中国人民大学法学院教授朱大旗说：“预算法本质是规范预算行为，对预算实施控制和监督。”预算法的实质是整个国家治理的问题，涉及到每个人的生老病死、衣食住行，涉及到中央和地方的关系、立法权和行政权的关系等，是经济领域内的“亚宪法”。预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。

　　“从人们憎恨万分的三公经费，到百般揪心的上学看病就业三难，背后都离不开看不见的'预算之手'的作用。”大家知道现在看病难，政府对医院的投资比较少。韩家寰说在北京少幼儿园要十多万还不如送到美国去。

　　中国政府的财政收入中，不仅有一般预算收入，还有预算外收入、政府性基金收入、土地有偿使用收入、社保基金收入等。政府的收入跟表叔一样，我家的表叔数不清，没有钱不登门。同时也搞不懂支出，比如领导到某大学看一下觉得不错就拨一笔钱，表现得不好就拨少一点。

　　二、预算法的前世今生

　　预算法的雏形是1991-1994的《国家预算管理条例》。现在的预算法是1994年通过，1995年1月1日正式实施，1995年11月国务院常务会通过了预算法的实施条例。2012年7月6日，全国人大常委会官网全文公布《预算法修正案(草案)》，征求公众意见。截至2012年8月5日，共征集到33万条意见。但目前网上还不够热，预算法修改得好不好那可真是一个大事。

　　三、现行预算法的问题

　　(一)财政支出未完全纳入预算统一管理。我国批准预算之前，可以预拨一定比例的项目支出资金。

　　(二)预算管理权限的划分存在缺陷。政府集预算编制权与执行权于一身。

　　(三)预算审批流于形式。人大代表每年开会审批预算实际上就是“认真走过场，被动搞形式”。

　　(四)预算执行随意性过大

　　1.预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算频繁调整，但调整很少报人大常委会审批。2.预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。3.预算执行率低，预算与决算往往有很大差距，有损预算权威。预算是一码事，决算是另一码事。

　　(五)预算监督乏力。

　　(六)地方政府举债不在预算中反映，造成债务监督失控， 成为财政的隐性风险。地方政府有十万多亿的债在那里，我们放在银行的钱早就花没了，银行之所以能够运行是因为我们对中国银行有坚决的信心。

　　四、预算法修改的成果

　　(一)明确规定地方政府不能举债

　　(二)各级政府收入和支出纳入预算

　　(三)除涉密外预决算都应及时公开

　　(四)进一步规范财政转移支付制度

　　五、学界拍的那些砖

　　第一砖——侧重部门利益。在这里我插入一句，华南虎跟预算有关，当时写了一篇文章《假虎在地方，根子在中央》。华南虎之所以跟中央有关系是因为那里有华南虎，想搞一个动物保护基地，预算就给一笔钱出来，你有项目就给你钱，你有华南虎就搞一个华南虎保护基金，有大熊猫就搞一个大熊猫基金，某天出了凤凰就会有一个凤凰保护基金，是这样一回事。

　　第二砖——财政专户遭诟病。

　　第三砖——立法宗旨引争议。

　　第四砖——预算公开不透明。我看过北欧的预算，北欧预算从编制到执行全部公开。

　　第五砖——人大监督权需落实。

　　现在有请主讲嘉宾施正文教授！