施正文：建立现代预算制度是务实的修法思路

　　施正文：各位同仁、各位朋友、各位同学大家下午好！非常高兴来参加这样一个会议，尽管最近一两年内，特别是《预算法》公开征求意见后，国内密集开了一些高端的、小型的、公开的甚至是封闭的会议，我走马灯地参加了快10次，我跟王雍君教授、朱大旗教授经常碰面。

　　刚才何兵教授在预热当中说了背景，他觉得《预算法》还不够热，搞预算的官员特别热(我们的财政官员)，他们掌握着我们的钱袋，哪个项目看中了，表现好，这一笔基金就到了。搞预算法的人相对来说“门厅冷落”。就最近各方面的动态来看，这部法律刚刚公开征求意见的前半个月，的确是如学者所说的“静悄悄”，原因是一方面在于决策层不太愿意让这部法律那么热。现在中国没有政府推动很难让它活起来，但后来经过媒体、学者的宣传，后半个月无论是网上征求意见还是各方面大大小小活动已经很多了。这次征求意见已经是33万条，仅次于《劳动合同法》的征求意见。

　　预算的问题，尽管刚才我们已经改了，但预算事关每个公民的衣食住行、生老病死，实实在在有关国计民生的法律。但由于《预算法》立法，而立法的事往往是公共事务。在中国的公共事务公众不太关心，尽管跟他们解释了本质跟我们的亲身利益有关，但民众的意识甚至学者的意识还没到这个地步。中国常说“事不管己，高高挂起”。但从后来方方面面来看，在意识里还是有对预算事关的根本问题思考，因此后面有很多的讨论。我相信很多人参加今天这样的会议有很多，大家之所以兴致勃勃地来，根本原因是想了解预算和《预算法》是一个什么样的事情，这也是我们今天要回答预算法修改当中的问题和思考的关键。

　　首先我们必须明确，预算从表面上看是一个事关公民财产的分配法律，有什么样的权力比财产权重要？如果没有财产的保障，我们自由、生命等其它权利谈何真正享有？所以事关财产的法律是最真实、最具体、最实在的法律。另外预算财产的法律跟司法上、民生法上的财产权有很大不同。预算财产的预算资金来源于公民，分割了它，近一半的财产给了政府，政府作为受托者按照公众的意愿提供公共服务，而非其他私人在其中怎么享有这些财产、挥霍这些财产，这是自己的事情。政府若挥霍财产不是自己的事，那是挥霍别人的财产。因此对公共财产权的法律调整，是通过代议制的方式保障、规范和监督财产权的分配关系。所以天然的需要公民通过代议机制行使我们的权力，权力实施的机制是公权和私权制衡，是公权内部的行政权和立法权的制衡，所以天然的是一个宪政的问题，是涉及到公民和国家之间最基本关系的法律，它的意义跟普通的财产法根本不同。

　　《预算法》具有财富分配法、民生促进法和权力保障法的特点。在这三个特征当中权力保障法是最根本的，或者说实质上意义上是一个权力法。因此这样一部法律对于真正约束以行政权为代表的公权力实现法治、民主具有根本性的意义。如果把预算能够控制在宪政的框架下，那我们就约束了政府最核心的权力。大家都知道马歇尔大法官说“国家征税的权力是事关毁灭的权力”，在政府行政权当中，最重要的是政府的收支权力。现在政府侵犯我们私人权利的现象，如果马歇尔大法官讲的那些以外，比如2008年4万亿元应对金融危机的投资在没有经过全国人大充分的讨论，甚至没有到全国人大而是常委会批准的情况下就出台了，可美国经过了一年的讨论后才有那样的应对之策。我们还有很多事关民生问题没有很好得到保障。中国的税收收入现在已经占GDP的1/3，尽管北京市的税收收入那么高速增长，但今年夏天的一场大雨就牺牲了那么多生命。为什么这样的公共基础设施没有得到切实的提供？问题在哪儿？这个领域里的问题触目惊心。

　　预算问题之所以受到关注，根本原因在于预算法的本质属性。那以什么样的理念修订这次《预算法》？我想在这个问题上我们必须进一步讨论，我的一个观点是我们必须要树立法治预算和公共财政的理念，着眼于建立现代意义上的制度，才能修改好这部法律。现在有很多的意见，网上30多万条意见，每个人都提出不同看法甚至具体条文，我们应该按照什么样的价值标准评判，具体提出我们的建议。我认为在具体的目标上有三：

　　第一，从根本目标上建立规范和制衡政府收支行为的法治型的预算，而不是强化政府管理权力的管理型预算。在实体上需要我们的政府、我们的预算所保障的是公共服务和民生，而非不断干预市场、搞建设、上项目，去浪费纳税人的钱。要求我们在程序上建立一个能够切实保障公民知情权的公开透明型预算，而非现在把预算视为政府内部事务。在历史上很长一段时间，西方也这样，西方认为有关财税的问题是官方理财学，只有达官贵人才能学习它，这个理财不能让社会公众学习并知道。《预算法》修正案基本上是把预算活动封闭在政府内部，是政府机关之间工作上的一个规则，如果要受到人大的监督都是走过场，都是形式化，社会公众更是没有途径参与其中。

　　因此，《预算法》修改的核心问题和目标从未来的方向看必须要按照民主财政、法治政府和宪政国家的要求，要建立在人大主导下的分权制衡的预算权配置体系以及它所要求的预算制度，而非现在这样。现在草案确立的是一个国务院及其财政部门主导下的集中统一的、集权于某一个部门的预算体系。关于预算法修改目标，曾经有这样一些说法，因为这部法律已经经过了两届人大，2004年决定修改《预算法》，已经成立了修改小组，本来信誓旦旦要在上一届人大要投入的，但最后各种原因到本届人大(明年3月份要结束)，现在看来能否通过还是一个大问题。而这表明《预算法》修改当中触及到最根本的政治和经济体制，所以当时提出的改革有：

　　一是“小改”——进行技术上的修改，把《预算法》上的文字搞得顺畅一点，提法写得漂亮一点。可实际不具有法律约束力，不改变现在政府和人大之间的在预算当中的关系，不调整。二是“大改”——按最理想的目标去修改。三是是介于两者之间的说法：一方面“大改”不具备，宪法确立的政治体制，目前在预算法当中没有办法调整，也就是在没有修宪的情况下，体制的调整，中央与地方的关系、人大与政府关系的大调整不可能，但按照这样的方向能否调整一下我们的立法宗旨，按照这样的方向把一些具有现代预算的制度先建立起来。大概是这三种观点。

　　但从现在的草案看来，从整体效果来看尽管有了一些进步，比如提出了一些改革目标，比如政府收入纳入预算、分税制财政体制、转移支付。但这些目标都没有法律化，在预算法上一个条文是没有办法实施的，也就是说产生不了一个法律效应，建立不了一个法律关系，是一个工作语言，是一个口号。可在实质性涉及到财政部门、政府利益上，却有了实质性的修改。这点王雍君教授会谈到关于国库制度，取消央行，把很多权力集中到财政部，这的的确确违背了分权制衡的要求，实实在在是一种倒退。这个倒退说得很明确，说得很具体。这是我们需要考虑的。

　　现行的《预算法》草案到底有哪些问题？这个问题我用“两个声音”来表达：一个是人大预算工委主任高强的描述，我觉得他所表述的相对来说比较符合实际。他说“现行的《预算法》对预算编制的完整性缺乏明确的表述，预算管理的执行约束要求不够，有关财税体制表述得不明确，对政府债务也缺乏规定，对预算的问责缺乏操作性，预算公开缺乏明确要求。”二审以后的草案在这六方面都没有实质性改变，比如说“关于预算公开透明”，现行草案“预算公开透明”是一种结果的公开，没有太多实质意义，还有很多东西在这里都没有表述。

　　我认为现行的《预算法》草案存在以下一些问题：

　　第一，预算的理念和原则不符合法治预算和公共财政的要求。《预算法》草案第一条只字未改，其它很多条文都改了，但这条没改。在1994年的背景下，当时市场改革的目标、财政改革的目标都还没有调整到现在，那时候的理念是一个计划的理念，就是计划体制下的管理性财政的理念。所以第一条各种强化都是强化政府预算，即使第9条有了修改，关于预算原则上使用了“统筹兼顾、前勤俭节约”、“量力而行”，这些都是什么样的语言？好像预算就是规定政府的钱怎么花，预算资金是政府的钱，不是纳税人的钱。若我们品德好一点，就节约一点，量力而行；如果品德不够，我们就腐败，这个东西不关公众的事。现在民生需求，对公共服务的需求，如果我们不能保障教育、医疗、社保，能不能勤俭节约就把它作为借口作为推托政府的责任？或者说量力而行就可以？并不是这样的事情。所以跟我们所要求的“分权制衡”“公开透明”的语言都没有表述，现在的预算法就是一个管理法，而非控权法。

　　第二预算权力配置。这里最重要的、最根本的是人大预算权没有得到明确的表述，更没有得到具体可操作的、制度的支持。尽管后面的《预算法》经过人大，要到人大审批，实际上人大必须要审批，比如《预算法》都没有规定人大如果不批准预算怎么办。所以潜在的逻辑是：人大怎么可能不批准预算呢？不需要设计不批准预算的后果。人大预算权被虚置的突出表现是在草案中存在大量空白授权条款和例外规定，比如有关财政体制将预算公开地方债国库管理，这些基本的预算制度一揽子空白授权给国务院，将一般公共预算之外的三个预算范围、编制、执行、实施步骤都交由国务院去规定。也就是说这个《预算法》只规范一般公共预算，在中国一般公共预算之外的预算规模很大。另外财政部还具有周转金预备费预算稳定调节资金的决定权，这些都不经过人大。财政部可以设立财政专户，钱可以不要到央行国库，很多在财政部上。我们预算年度开始耗由3、4个月没有可批准的预算可执行，那时候政府自行决定预算。我们科目资金的调节可以不需要人大的批准，比如把用于民生的经济挪用到行政管理，把用于干事情的经费调剂到三公消费里，也不需要人大批准；超收收入也不需要人大批准；部门预算更没有纳入人大审批的范围。相反这些应当由人大行使的预算权力却被置换到政、国务院及其财政部。若仔细看《预算法》，会发现里面有一个攫取权力的狡猾手段，基本上是把地方的权力先集中到中央，财政体系由国务院来规定，中央政府决定财政体制。按布坎南的《公共选择理论》，中央政府一定是中央收支规模最大化的“利维坦”，所以由它来制定财政体制，中国的地方财权得不到保障恐怕没有解决之道，只会进一步加剧。集中到中央以后的权力，由人大集中到国务院，人大实质行使不了什么权力。在国务院以后，最终实实在在的权力都到了财政部。财政部集预算编制、执行和国库资金、国库于一身。美国的预算编制由总统的行政预算办公室来编，财政部管执行，国库拨款委员会在议会那里，是分立的。我们三个权都在财政部。这样的《预算法》是在塑造全能的政府和财政部。按照这样的草案，我们的预算法就是一个预算行政授权立法，是把人大要行使预算权力一揽子授权给国务院行使，所以是一部人大的“割地”赔款法。为什么中国人大很容易把这些权力给了财政？部门立法恐怕是一个重要原因，具体负责这一部法律的起草工作是全国人大常委会预算工委，而预算工委的领导基本是从财政部部、副部长过去的，所以尽管到了人大，基本还是一家。当然在立法方面还有其它问题，所以出行现行草案。

　　第三个问题是在具体条文规定上有很多粗陋，不具有规范性、操作性。我读《预算法》条文那感觉真的不好，我不觉得是读法律，好像是在读党的文件和政府规划文件，通篇使用的不是我们所希望的法言法语，而是概括性、宣誓性、原则性的语言，没有看到关于预算主体权利义务和行使具体的规则、相应的法律规范必备具备的构成要素和逻辑结构。因此如果这样通过预算法，产生不了法律规范效果。也就是说依据这样一部《预算法》是不可能主张权利的，因为通篇使用的是目标性语言，没有赋予给你权利，没有赋予义务，没有救济渠道，没有办法产生法律效果，实际上是一个文字游戏，而非立法。

　　第四是缺乏有效的问责和救济机制。修改了以后的法律，规定的问责也只是行政处分而已，而且这个行政处分可能还依据其它法，更看不到有关经济制裁和政治责任的规定，很多权力的救济都缺乏相应的法律机制，就是看到前面规定了“预算公开”“调整”，但如果没有后面的问责，没有救济机制，那么这个法律是不能保护我们的，更不能在司法当中使用。所以中国《预算法》通过那么多年，没有诉讼案件出来，这是我们所痛心疾首的。

　　根据对《预算法》性质、目标以及现在存在问题的分析，我们不可能把《预算法》一次修改好，所以这次《预算法》修改目标和思路目标我认为是所谓的“中改”，不过我对“中改”的看法跟很多人不一样，首先在理念上要向着法治意义上公共财政理念、方向上设计你的具体制度和条文，所以我说要着眼于建立现代预算制度。这个“现代预算制度”一点蕴含着法治和民主要求。如此，我认为主要建立以下所谓的现代预算制度，比如建立科学的预算收支分离体系；建立一个合理划分事权财权分税制财政管理体制；建立一个保障公众知情权的预算共制度；建立一个统一开放的预算编制制度；建立一个充分反映民意的人大预算审批制；建立一个严格规范效应的预算执行制；建立一个外部监督为主预算监督，而非现在的内部监督，现在财政部都是内部监督，他们理解的“财政监督”是财政部门作为监督主体所实施的对其它机关的监督。所以现在连国库这样一个分工制衡变成不同内设机构之间的监督，再好一点也就是政府内部不同行政机关权，比如中国的审计机关是隶属于政府而非人大。要建立严格的预算问责制度和有效的预算救济制度。所以建立现代预算制度是一个务实的修法思路，是一个脚踏实地、仰望星空的立法路径，这是我的看法。

　　按照这样的要求，我对《预算法》修改具体提出了几个意见：

　　其一，我们立法宗旨一定要修改。修改要体现控权的法律精神，但我们也不可能把分权制衡、保护纳税人的权利都用上。在“中改”的思路下，不是“大改”，我不想用容易刺激官员神经的字眼，他们看到这个不是受宠若惊，而是会有很多想法：我们想干什么！其实我们不能想干什么。我们的想法跟他们一样，我们要推进依法治国，发展市场经济，促进科学发展。如果我们都能够按照实事求是的我党思想，而不是去搞宣传或者作秀，我想我们是一致的。所以务实的修改是一定要规范政府收支管理行为。要怎么去规范它，不能只是强化它。只有规范了政府收支管理行为，财政职能才能发挥，如果想干什么就干什么，财政职能会走向反方向。大家都说税收是促进民生的、促进发展的，但若财税不纳入法治的轨道，一定会侵犯我们的财产和遏制我们经济的发展，这是我们为什么需要法治预算和法治财政、民主财政的原因所在。我们要强调把保障政府有效履行公共职能放进来，这表明我们要建设公共财政和服务型政府、市场体制的目标，我想从权力、实体调整我们的立法宗旨。

　　其二，建立和完善预算的支出经济分类。预算有一些技术成分，大家比较关注“三公经费”，前些天政府官员到鲍鱼餐厅消费，我们有很多这方面的问题。怎样解释三公经费，“三公经费”说白了是用于公务员自己的消费，不是用于为纳税人服务的。怎么反映它？预算的功能分类解释不了，必须有经济分类，经济分类有三项(类、款、项目)，这次预算法对经济分类的编制要求并不明确，所以我提出来要完善经济分类，而且经济分类也要细化，要编制到三类。同时经济分类科目设置要调整，按照预算公开和财政透明的要求把政府想干坏事的行为在科目当中单独列出来，然后公开，而不是掩盖这些行为。现在有些经济分类的科目有意规避这些要害的问题，其中给了很多但没有用，或者是虚晃一枪的分类信息，所以要启动新的政府收支分类改革，特别是要强调重点的三公经费编制要编列到项。

　　其三，税收返还应当逐步淡出。中国的税收返是一个违反财政均衡原则的过渡性财政支出制度，是中国特有的。这次《预算法》修正案把它合法化，以前法律上没有，现在把税收返还给合法化了。我认为从建立财政转移支付制度、规范财政体制来看，应当给税收返还的退出下死定义，要在法律上设立一个“夕阳条款”。所以我建议税收返应当在10年内逐步过渡到规范的转移支付，具体范围国务院来规定。

　　其四，完善预算公开制度。草案虽然增加了一条“预算公开”，但这里的“公开”就是一个结果，人家批准预算，不管怎么批准，批准的都是总额的，原则一般的，只要公布就完了。实际上这种预算公开早就在公开了，拿着这个发现不了任何东西。国建教授有两张表，到时可以看看表上到底反映了什么。预算公开是预算制度的核心，没有预算公开我们就不知情、不参与，那怎么去监督、去决定预算？我的建议是在“中改”的思路下，我提出：第一要明确预算公开是原则；第二重点抓“三公经费”的公开，而且“三公经费”的公开到底是否真实。现在中央部门“三公经费”已经公开，不到100亿元，地方加起来我估计在1000亿元左右。可我们一直诟病的“三公消费”全国在1万亿以上，差别很大。现在的“三公经费”公开有没有意义？是否都已经公开？还只是公开里面的极小部分？所以我说“三公经费”要公开要细，二是要审计机关的审计，并且公布审计的结果(尽管中国的审计也是听政府的，但作为一个内部制衡可能有作用)；第三赋予社会公众申请预算共的权利，预算公开是不是公众的一项权利还是说只是政府的工作程序。如果是我们的权利，而且要按照法定的要求公开，不符合要求的会出现公开的争议，因此要为公开权力的行使提供法律救济。所以我提出没有公开或者公开上发生争议，公益法人或者其它组织向上级机关申请行政复议，这里我没有说开放司法审查，法院可以司法审查。

　　其五，完善分税制财政体制。分税制财政体制一揽子授权给地方，这是不符合财政法定原则的；另外没有解释财政体制的核心是关于财权、事权的划分，所以我提出应当合理划分事权、财权。二是财政体制在很多国家是宪法预算规范的核心内容，中国严重缺失，但属于法律保留事项，所以我坚决把部分事项和实行办法由国务院办法。

　　其六，严格界定财政资金适用范围。政府把纳税人的钱用于给某些企业，让其偿还它的债务，或者给特定个别企业提供服务。比如江西赛维几十亿元的企业亏损，市人大说由预算给它兜底，预算很离谱，为了挽救一个所谓地方的龙头企业，拿纳税人的钱给某一个企业服务。所以我建议给财政资金使用范围做严格界定，原则上不可以，如果要用，必须要在有重大公共利益，并且经省级以上人大常委会批准才可以，从实体和程序两方面做。

　　其七，增加编制中期滚动预算。

　　其八，增加规定临时预算。这主要是应付预算年度和人大批准预算的规制，人大会期我们没办法调整，调整预算年度，跨年度成本太大，我认为可以考虑编制临时预算来解决。

　　其九，保障人大行使预算审查。我们给人大权益，另一方面在法律上增加能力，没有能力行使，像现在这样会期的限制、人员编制的限制，就没有办法监督。所以我有一个建议：人大会开会之前把预算材料先送给代表，先看到材料然后到会上审，这个是可以的，我在很多场合中都说过。代表来北京之前看到草案，发现了问题可以找专家、找媒体进行咨询，可以调研，带着问题、意见去调研。

　　其十，人大预算的审查机构要建立预算工委，人员要加强。美国国会预算委员会有200-300人的常设专家队伍，我们只有20多个工作人员忙着立法、政策，用于预算的恐怕没几个。我建议要设机构、增人员，将来学习财税法或者财税的相关专业，增加就业渠道，至少能够很好的为预算审查服务。

　　十一，建立分项审批制度。现在要么全盘统一，要么全盘否定，人大代表根据没法真实表达意愿，所以最终预算都是投票。如果可以分项审查，对它部分不同意，不影响其他通过，那审查恐怕就会完全不一样。

　　十二，将科目资金纳入预算调整范围。什么叫预算调整？预算调整是预算变更的一种，预算人大批准，批准以后政府按照它来执行，不能变更它。如果变更它，作为预算就有法律效力，是一个措施性的法，而且还要经过人大同意，同意以后才能变更，这就是预算调整。经过人大同意的预算变更就是预算调整。现在的预算调整范围是怎么规定的？都是出现赤字了要经过批准，或者总支出增加了要批准，都是总额的增加才可以需要批准，有多少事项会弄到总额增加？财政部门要想搞部门利益，财政人员要想干其它坏事，把用于教育的事搞成行政支出的事，把社保基金用于出国，完全不通过总额，在科目之间调节就可以了，这是最大量的变更，如果这个变更不需要人大批准，那预算执行力还有什么意义？所以我认为重点的支出预算科目间资金的调剂应该纳入到预算调整范围。

　　同时地方适当的发债，预算收入指标，预算收入的编制既要考虑到GDP，也要根据收受法律预测，否则预算收入的指标就会影响到依法税收。

　　关于国库管理制度的建构我认为要凸显它的监督功能，为什么要把国库监督制度放到人民银行不放在财政？是要凸显它的监督职能，要制衡。按照这样去完善我们的国库监督制度，要建立完善的预算问责和救济机制。对于处分行政责任要做实，别的问责要做，甚至是绩效问责。

　　最后我要强调的是，当前进行的预算法修改有它非常重要的特殊意义，预算法是一个连接经济和政治之间的法律，表面是一个经济问题，实质是一个政治层面的问题。因此观察《预算法》修改的过程，比如让不让公众参加，《预算法》修改在这方面做得很不够以及它未来修订的结果是我们观察和检验中国未来政治、经济改革的走向，看看决策人对《预算法》修改的态度，就会发现期盼已久的启动政治改革以及市场进一步深化改革到底会否有实质性的进展。第二，我们一直在寻求一个深化改革的新切入点，实际上推进预算改革和建设预算法治的政治启动和连接政治经济改革的突破口，这是经济界、法律界、社会各界关注它的重要原因。推进预算法改革的变革之道，我认为就是按照中央所确定的贯彻落实科学发展、推进依法治国和建设市场经济的要求，这三方面做好，我认为《预算法》修改工作会有一个变革：一是提振我们推进政治和市场改革的决心、信心和诚意，到底是真做还是假做。温总理曾经对政府的公开讲了一句话“我们就是要创造好条件让人民来监督政府”。是否要创造好条件？我记得《预算法》第一次审议时不让记者采访，我不知道是否为真正的创造好条件监督政府还是创造条件不让人民监督政府。二是坚决革除部门立法。这次的修订草案如果不是以财政部为主导，尽管预算工委也参加，那么这个草案绝对不是这样。部门立法自己为自己制定规则显然是强化权力，规避义务，谋取部门利益。这是立法体制一定要革除的。三是在立法里真正实行开门立法。我虽然有幸几次参加他们的座谈会，但很不够，如果能够在一些重要关口请一些专家开座谈会，我想这些声音早就会剔除，而非到现在即将要审议通过才来，也就是说提交给人大的草案会是一个高质量可审议的草案，目前这个草案不够资格提交人大使。

　　我们希望我们一起努力，《预算法》只要一天没有修订通过，我们的工作就还要继续。在今天的会上我的题目是“博弈与纠结中的预算法修改”。如果我们在《预算法》整个修订过程中，真是出现博弈的局面，真正让民众纠结，让决策层纠结，我想我们就有希望，而不是我们不去关注公共事务。《预算法》跟我们最核心利益、权利息息相关，它分割了我们一半的财产。我经常讲财税法，民生法保护了一半，现在税收分割了一半的GDP，财税法人不多，没有搞民生法的人多，但在法律上所保障的却是一半的财产权，在我国财税法方面的人不是很多，法治发达国家不是这样，他们有很多人在做，这是因为它本身的重要性，所以需要我们一起努力推动。谢谢！

　　主持人：感谢施正文教授，下面有请杨志勇教授做点评，大家欢迎！