王雍君：确立标准预算程序防止腐败

　　王雍君：各位好，首先感谢主办单位对我的邀请，《预算法》的修订我已经在许多场合了表达了个人的见解，各位有兴趣的可以参见一下媒体发我的一些稿子，在这里我简单地表达一下个人的浅见。

　　《预算法》修订牵涉的问题是大多数人所想的复杂，但里面是有头绪的，我表达几个重点。首先表达第一个问题，为什么要修订《预算法》？说简单一点，是今天的政府已经是一个富裕的政府，从1995年实施《预算法》一年以后，也就是1996年，中国政府的财政形式发生了革命性的变化，在这以前中国社会各界都为穷政府担忧，那时候关注的焦点是政府两个比重，每年平均下降一个百分点，这是从改革开放以来一直到90年代中期(1996年)引起广泛关注，背后对应的是穷政府，穷政府没有关系，因为如果是小腐败比较难，那个时候政府一年才3000多亿收入。但1996年以后形势发生了变化，中国财政身价翻番40倍，现在已经超过16万亿，这是官方统计的数据，也是财政部认账的。这个数字分担到每个中国人头上也就是在座的各位包括你们认识的和不认识的所有中国公民在无形中给政府财政买单超过1万元。今天政府的钱多到无法想象的地步，他们的钱根本花不玩。多年以来，财政结余，每年结余的钱，财政资金结转的钱，光这两笔钱你们能想象有多少？6月份央行的资产负债表上显示中央政府此时此刻在那个账面上有有2.7万亿，现在如此大把的花钱，钱还花不完，可以想象世界上各国包括实际上最富裕的国家美国，美国联邦政府哪有中国这么有钱花。

　　但另一方面有两个问题越来越严重，一个是浪费性的支出行为发展到前所未有的地步，无处不在。公民关注的是三公消费，其实何止一个“三公消费”，那么多的形象工程，不说别的，就说浙江，各个政府部门盖的办公楼有多少？所以一个是浪费性的支出行为发展到前所未有的地步。二是腐败行为。浪费性支出行为主要涉及绩效问题，但腐败问题是一个合规性问题，最大的违规就是腐败。今天中国的腐败已经由集中导向公共财政领域的趋势，如果我们发生持久、大面积和系统性的腐败，一般来讲会越来越多集中在公共财政里面，也就是公款里面，各位可以观察这个社会。由此可以看到这两个大问题困扰着中国施政能够或者执政党的执政能力。今天讲施政的合法性、执政党的质证能力，推论起来关键问题在于政府和执政党有没有可能花好人民的钱，先从基础能力开始，也是从核心能力开始，如果一方面说我们的能力很高，一方面管理公款方面处违规、腐败，怎么能说施政能力很高？

　　往前推一步，公款管理人员若不能拿人钱财，替人消灾，不能以公民的钱财维护公民的利益，那怎么能够说我们是三个代表？现在明确地讲，当前的《预算法》，现行的《预算法》已经无力阻止大面积的腐败，没有这个能力，我们以前看得很清楚。因此在这个背景下修订一个《预算法》，一方面提高政府施政能力和执政党的执政能力，另一方面促进三个代表。再往前说一下，如果《预算法》修改得好，中国的民主法治进程可以往前延伸一大步，为什么？因为公款的处理在民主社会是法治和民主的程序，本来《预算法》修订是一个好机会，是向世界展现中国推进民主方面的决心和意志，但现在的二审稿没有展现出来，是一个遗憾。中国的法治进程牵涉到很多复杂问题，真正的推进牵涉到许多复杂的能力，能力是一方面，但展现一下决心是否可以？可现在连展现决心都没有出来。

　　我有时想，《预算法》修改得是世界上最好的法又能怎么样？能解决什么问题吗？看了也不太可能。中国这个国家的《宪法》都是那个样子，何况是《预算法》。讲得简单一点，中国依赖制度还不如以来政治领导集体，九个常委有强烈的责任感、使命感，有很好的施政能力、质证能力就比《预算法》的能量要大。在这个意义说要讲，要那么好的《预算法》干什么？可话说回来，人能力是有限的，就算是最好的社会精英分子在国家的领导岗位，可领导的生命是有限的，不可能靠人治使中华民族得到复兴，促进国家的崛起，从中长期来看还得依赖制度建设。中国每个个体极其聪明，但为何组合起来民族的能力、集体能力为什么没那么高，有时候说“中国是一条龙，三个中国人一条虫。”法国一个哲学家说“中华民族了不起，这个民族的人很聪明，幸好他们的制度能力很低，如果他们制度能力也很高的话，这个民族在世界上就没有对手。”由此我们可以有一种乐观的预期与期待，《预算法》难道不就是构建一个整体的制度能力吗？制度框架吗？提升整体的能力吗？中华民族每个人那么聪明，为什么不在好的制度框架下塑造出很高的制度能力，能使全体人民的最核心利益(公款)得到妥善保护呢？这是第一个问题，我认为这个问题很关键。

　　第二，预算法究竟是什么法律。有几方面的词我觉得有问题，一个词是称“经济宪法”，预算远远不止是经济层面，还有现有政治层面、宪政层面，还牵涉到管理层面，经济层面最多摆到第三位，所以不能定为经济宪法。还有一个说法是预算法是控权法，我想商榷一下，控权给我们的感觉是控制权，《预算法》除了控制权力以外还有一些职能，叫引导运作的权力，不完全是限制，限制给人感觉是消沉，《预算法》是约束、规范、引导政府的权力，什么权力？拿人钱财、征税的权力，开征公款的权力。引导这种权力规范运作，所以我说预算法应该是一个授权法，授权法里面包含控制也包含引导的意义，引导行政财产权如何进行规范运作，不完全是一个控制的权力，所以预算法有一个功能，即促进安全的政府，同时促进一个能够进取的政府。

    《预算法》是什么法律的定位，其实还有许多其它提法，就不讲了。在我的观念中预算法是为公款的安全和妥善的管理提供制度保障，并且使这种制度法定化。一个概念是保障公款的安全，推测起来公款不安全什么都不用谈，公款的安全是公款在管理上最大限度减少腐败和寻租的机会，机会是最少的。在行政部门，他们有很多权力和机会，并且每天有很多诱惑，既有诱惑，又有机会、动机，就会不由自主的、有意无意的利用公共的权力特别是公款的渠道谋取部门的私利。因此《预算法》到底是什么法律？一是保障公款的安全，二是保障公款的妥善管理。在安全的基础上得到妥善管理。为什么我们把它定义为公款？公款是讲每年的增量部分。政府的运作需要两块资源，一块是存量，主要是固定资产，我们的预算法不是管一块的，有没有附带的功能？有，但需要预算模式转换，但高级的功能在新西兰、澳大利亚、英国这些国家能做到，中国这个国家现在还没有这个能力，所以讲的是资源的增量，政府每年拿的钱和花的钱，不管是从税收上还是债务上，是处理公款的一部法律。

　　《预算法》修订到底修订什么？我们说修订得很多，现行的《预算法》条款反映了当时中国社会的预算制度的认知水准，现在中国社会前进了多年，今天我们应该有更好的对预算制度在现代经济社会生活中的作用，应该有更好的认知能力，我们已经有这个条件，可以修订出更好的《预算法》，《预算法》的水准提高，法律本身的质量体现这个国家的预算能力和认知水准。中国数千年以来，没有建立像类似西方国家几百年以来预算实践的检验，所以现在的预算无论是在理论还是实践层面，跟欧美国家比还有很大差距。二审稿出来后，中国对预算法的认知水平还体现在非常粗浅的层面。

　　我们修订出一个好的《预算法》需要什么好条件：第一，有非常深厚法理，很少有哪一部法律法理基础有《预算法》那么丰富、有利。第二，修订者应该具有非常深厚预算专业知识。第三，修订者对国外预算制度非常了解。第四，对中国情况的了解。第五，修订预算法者必须持有国家立场和公民的立场。如果立场站得不对，修订出来的《预算法》就不能体现出生活法理基础，也不能体现国家的立场，反映的只是部门意志。《预算法》面对的问题是公款，公款是所有人的钱，是所有人的财产，保障的是集体权利，不是个人权利，要安全、妥善的管理，如果这样的法律不做好，中国还有什么指望？不要指望了，这是我要表达的一个观点：必须要修订好。

　　那修订什么？这里我在表达一下，处置公款必须得到立法机关的授权，只要保障公款的安全妥善，第一点是基本的。宪政历史从欧洲发展起来，有一段税收历史，其中有这样一句话“无代表不纳税”，我非常把这句话扩展一下，叫“无代表不开支”。这个我第一次提出来，没有代表公民立法机关的不仅不能征税，也不能开支公款，这些基本的民主原则在民主法治国家早就确立起来了，大家可以看一下欧美宪法。我们国家《宪法》没有这个原则，早期社会限制中国权力，就是宪制课税权，当时没有关系，但现在整个经济体系都变了，社会也发展起来了，公民财富也多了，现在社会动荡不和谐主要是政府拿人民的钱不给人民消灾。我们的问题是，钱从哪里来，说简单点缺授权程序，《预算法》是授权法，同时又是一部程序法，授权不可能脱离程序。法定授权既是一项原则又是一项程序，最简单的表达是行政部门处置公款必须得到立法机关的授权、批准，并且对公款的处置要处在立法机关的监控之下。

　　第二，这项如果进去后，接下来应该讲现在的《预算法》有一个非常大的缺陷。现在我们的预算法，如果把预算授权程序确立起来，一方面可以链接《宪法》，另一方面预算程序变成标准的预算程序(第一点讲的是确立法律授权、原则和程序。第二讲预算法应该确立标准预算程序)，没有标准预算程序，法定授权将会落空。什么叫标准预算程序？是在预算年度开始之前有一个预算准备阶段，预算准备阶段有预算的预测、预算的编制、预算的财政方面的一审，这是准备之前的程序；然后是立法机关审查，这是标准程序的第二阶段；第三个阶段是执行控制；第四个阶段是预算执行与审批。现在看一下二审稿，很多公款不走标准程序，不走标准程序的意思是很多公款的处置不受标准程序的影响。社会保障等三类预算照国务院规定执行，另外产生体制的规定也是备案，不要人大审查，这些都显示了我们都不需要征询标准程序，而我恰恰认为标准程序是预算法的主要问题。还有预算调整，特别是超收，现在预算超收很少有人这么去表达观点，预算大规模、系统的超收使标准预算程序严重破坏，现在《预算法》采取的姿态是允许你大量超收，然后逼你按预算调整，问题不在这儿，问题在于破坏预算标准程序的行为。标准程序在预算法中一定要体现出来，片面标准程序程序为腐败留下很多腐败机会。

　　第三，代理和经理制，标准代议账户体制可能会好一些，纳税人的钱要不要归到国库里监管？贴上“代理”和“经理”标签后不明白。什么叫标准代议账户体制？纳税人的钱唯一存放在央行的TSA。二是商业银行的专户必须是盈余额。可以在商业银行开户，这个问题没有错，要不然交罚款，这里没有人民银行的分支机构怎么去交费？可以交到商业银行，但请注意一点：在商业银行的公款账户上的资金，在每天营业终了，通过银行间的精算系统划到央行的TSA，这种账户必须是盈余额的。其它国家都没有像我们类型的代议制，即容许一个行政部门在国库体系之外开设专户。我觉得不要讲代理和经理，大家就看中国国库改革10年以来走向全面失败，全盘倒退。10年的改革就是要把余额集中起来，现在余额又分散到几十万个账户上，所以我们不要恩讲代理和经理制，就叫标准的代议账户体制。  

　　国库体制，二审稿把经理制取消，取消就取消，但代理制将导致中国国库体制改革的全盘失败和全面倒退。遗憾的是，二审稿没有让人们看到扭转局面的希望。

　　最后，要透明度，《预算法》有点进步，但进步得太少，如果国家我们在《预算法》上的透明上有所贡献，国家要发布标准财务报告，类似于上市公司，标准信息披露。这个标准财务报告，现在已经成了国际惯例，如果公司的投资者、债权人没有看到上市公司发布的财务报告，他们的财务一塌糊涂，完全不可信，道理一样，为什么不挂这一条？另外，政府任何部门发布的财政预算信息必须有独立的审批。这两点我们抓不住。还有很多问题因时间关系在这里就不表达了，谢谢！

　　主持人：我觉得王老师讲得都是要害，很独立的一个观点，在很多地方有启发，财务公司财务有一个国际做账的会计准则，国家公共财政也得有一个准则，我们现在没有什么准则，是想怎么公布就怎么公布。王老师的点评非常精彩，下面有请姚国建教授做点评，大家欢迎！