胡静：环保法缺少对地方政府规制
胡静：我从自己的专业角度更多谈谈法律方面的对策，刚才周老师更多讲了一些危机和标志性事件，包括如何处理环境与经济社会发展之间的关系。应该说，我们国家对环境问题的法律对策起步在发展中国家中比较早。美国国家《环境政策法》是1969年，1970年生效。日本有一个《基本法》是1967年。我们国家在1973年就出现了环境保护法的雏形——国务院当时通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，这得益于总理周恩来在中国入联合国后首次参加联合国的重大活动，即1972年在斯德哥尔摩的联合国人权环境会议，这使我们在发展中国家中比较早跟上环境保护的步伐，所以我们国家环保法的起步比西方国家只慢半个身位。
第二，我们国家环保法立法方面的发展非常迅速。现在在体系方面基本是完备的，大气、水、海洋等都有比较完备的法律。
第三，在制度方面是严格的，环境影响评价也好，排污收费也好，限期治理也好，排污许可证的制度比较齐全，当然也有一些缺失，但总的来说制度是严格的，我举来个例子：一是环评制度。环评制度鉴于我国审批体制，要想建一个工厂，要拿着东西到各个部门盖章，其中有一个章由环保部盖。在这个意义上，只要是分段决策，任何一个部门对于建设项目都有一票否决权，环保也有，这点不是每个国家都会这么做。二是我们国家在世界范围内是为数不多的在环境侵权领域统一实现无过错规则原则的国家，不区分排放污染物是公民还是企业，不区分排放污染侵犯的客体是人身权还是财产权，也不区分排放物质是有毒有害还是其它的。日本会区分，日本是有限的无过错，我们国家是整个无过错。所以制度是严格的，体系是完备的，但为何还会出现水、大气的告急？现在超过900多PM2.5指标，几十倍，为什么会出现这样的状态？从法律角度来说，既然立法是相对完善的，那恐怕就是执法问题、司法问题。王老师曾有一个非常粗略的评估，我们国家环保法的实施是一个很低的数字。
在这儿应重点把改善环境保护的对策放在执法方面，有几个着力点：其一，鉴于环保部门是污染环境防治领域实施统一监督管理的部门，所以其执法意愿和能力很大程度上决定了《环保法》执法的效果。
现在看看地方环保部门执法的意愿，本身的执法意愿先不谈，但有一点，即执法一定受到地方政府的制约。这样在很大程度上地方环保部门可能不是按章办事，而是按长(县长、市长的指示)办事，甚至给地方环保局的局长安排招商引资的任务。这样的现象比较普遍。
在几年前环保部一个副部长说到重金属污染时说过一句话，“这个事件表面上看是企业问题，实际根子在地方政府。”当我们考虑这样一个问题时，如果仅仅是个别地方政府对于环保法的执法采取一种抵制态度，这或许是地方政府的问题。但如果比较多的地方政府、地方环保部门采用这样一种抵制态度，恐怕就不能单纯的归咎为地方政府问题，恐怕是中央和地方在这个问题上关系方面的配置出现问题。污染是企业造成的，地方政府为什么要保护？这儿有一个问题，即地方政府出现了公司化的倾向，地方政府不再是一个单纯的行政管理者，他把自己作为一个大公司经营，某种程度上就是一个经济实体。既然是一个经济实体，就应该在环境法的法律框架中把它作为一个被规制的对象对待。所以在环境法当中规制的绝对不应该只是企业，而应该规制地方政府，恰恰在我们的制度设计中对企业的制度设计比较完善，而对于地方政府规制这一块是缺失的，尽管现在有某一些探索，比如区域限批制度，这已经在2008年《水污染纺织法》中入法，现在看来比较管用。
对地方政府单纯的管理恐怕也是有问题的，在这个地方恐怕不仅仅要大棒，也得用胡萝卜，不是大棒胡萝卜化，大棒胡萝卜化就不是大棒，是要诱导地方政府，因为你得承认地方政府追求经济发展有正当性。地方政府的决策是双重的，第一，在一个中央集权的国家、单一制的国家，地方政府一定是中央利益或者是国家利益的代表，这是一重角色；第二重角色一定是地方经济利益和环境利益的代表。决策为双重时，面临决策有可能会选择扮演是中央在地方的利益代表还是地方利益的代表，比如我是老百姓要就业，税收要上交，他的利益代表是正当的，是正当的就不能采取堵的方式，而是要疏导。所以我觉得不应该在中央和地方政府之间的关系中减少从上到下的命令，无条件的服从，而应该选择在政策出台时地方和中央应该有一个博弈，应该给予其一个博弈的空间。也就是说在中央和地方关系中，更多注入一种契约因素。如果一个地方的环境保护做得好，可以通过中央财政的方式过给你一些项目、钱，虽然我们不是联邦制国家，但我们可以在这个地方引入美国联邦和州之间在执法方面的经验，给地方政府一些诱导。这样使得地方政府不要把它逼成老鼠。中国抓老鼠的猫不多，有一些本来是猫的，也变成了老鼠。所以有时发言我说，将变盗猎者为开明人，地方政府面对环境保护扮演的是一个盗猎者角色，我觉得在体制设计以变盗猎者为开明人，给他以诱惑、以甜头，否则在下面捣乱更麻烦，执法成本更高，这是一个关键问题。
环保法修改的稿子饱受诟病，漏掉了应该对地方政府进行规制，地方政府已经公司化，但这部法律还是把矛盾对准企业，这是有问题的。所以环境保护基本法或者环保法的修改定位应该作为管地方政府或者主要管地方政府的法。这是一个着力点。
其二，在政府之外设计公众对政府、企业的监督。现在有一个好现象，新民诉法第55条有一个原则性的规定，有关组织可以提起公益诉讼，这是一个很好的东西，但制度要发挥作用需要有一些配套，比如司法解除的配套，还有一个很重要的现象，即NGO非常盼望公益诉讼入法，但公益诉讼一旦入法后，现在有环境法庭的地方案源很少，盼着NGO起诉，结果NGO积极性不高，所以我将此叫做“叶公好龙”。为什么NGO的积极性不高？我想有一个担心的问题，很多NGO是依附地方的环保局生存，这个东西出来后对他缺乏保障，有自己的顾虑。现在提起公益诉讼，公益诉讼完后没了依托，将来的身份是怎样定？所以需要给它构建一个环境，不是说不对，他有他的苦衷，所以我们要消灭叶公好龙的现象得以产生的背景。
我就先说这几点，不一定对，谢谢！
主持人：胡老师讲得非常好，从细致的内容里讲了执法问题，周老师主要是讲大空间，切近了胡萝卜、大棒怎么塞、怎么问的问题，下面有请戴老师！
戴亦欣：大家好！我来自清华大学公共管理学院，所以我想从公共政策和环境治理角度跟大家聊一下。刚才周老师已经非常全面地跟大家从区域发展的概念和环境相关的概念包括历史进程是怎样的。回应今天的题目，我们看到雾霾的产生、前几年南方冰冻天气，发现近年来能够称作环境危机的事件逐渐发生。从专业角度而言，之所以能够谈到危机的事情，是因为有这样一件事快速紧急的发生，不是空气污染一天一天加重，而是某一天PM2.5值达到峰值，这是我们所预料不到的。在这种情况下要分析我们称之为“危机”的东西是怎么产生的。
首先要剖析产生危机的诱因：一种是外部的，一种是内部的。外部诱因通常是指人力无法控制的自然环境。比如周老师讲到发生雾霾天气的重要外因有可能是大气逆温现象，逆温现象是大气在特定情况下产生的一种冷空气在下、热空气，造成空气流动非常少的情况，它的发生不受人类控制。外部诱因更多产生是因为气候变化，整个区域社会经济环境发生的变化，使自然界产生相应的变化，这是人类无法控制的。除了外部诱因以外，需要我们讨论或者认知的是内部诱因的产生，其实也谈到了内部诱因，比如汽车，北京到1月的汽车统计是520万辆，按照私家车每年1.5万公里的行程，以欧洲标准算，一公里会产生20微克的PM值，大家可以算一年可以产生多少，我算了一下是1500多吨。1500多吨微尘聚集在城市上方是什么样的概念？还有城市供暖。雾霾天气比较容易出现的是持续寒冷的空气袭击某一个地区，同样的情况出现在1952年的伦敦，长时间的冷空气使大家需要烧更多的煤供暖，这也是一个原因。同时还有工地、工业生产、油漆各种各样的排放，包括女士们喷的香水都为PM2.5增加产生“贡献”。这些有具体的数字提供，因为我们有这样社会的经济结构，有这样的取暖包括美丽的需求，可能会产生内部的诱因。
