文/陆承剑 李国清 张琦

　　提要：“民告官”难在官官相护或地方制约。湖北省老河口市居民刘小群在当地起诉政府机关遭到围攻后，通过申诉 实现异地审理获得成功。

　　2008年5月20日，襄樊市樊城区人民法院作出判决：“撤销老河口市规划管理局关于对刘小群建房出具证明无 效的认定书。”

　　老河口市规划管理局不服此判决提起上诉。

　　10月6日，刘小群收到襄樊市中级法院“准许上诉人老河口市规划管理局撤回上诉”的终审裁定书。这就意味着刘 小群被当地政府机关认定为违章建筑的446.17平方米房产，是他的合法财产，可依法获得相应的拆迁赔偿。

　　房产有证，咋成“违章建筑”

　　刘小群，1967年4月出生于老河口市光化山区的一户农民家庭。1986年，考入老河口市高级中学的刘小群， 每年清明节和建军节，都被学校组织到位于城区东侧的闻名遐尔的中山公园参加爱国主义纪念活动。

　　该公园始建于1933年到1945年，是原国民党第五战区司令长官李宗仁等将军为庆祝抗战胜利和纪念孙中山先 生而拆资兴建。苍松古柏的50公顷的园内有孙中山巨幅雕像、抗日阵亡将士暨殉难同胞纪念碑、中山纪念堂等一大批重要文 物，是鄂西地区一座集纪念、观赏、休闲于一体的历史文化圣地。

　　据刘小群回忆：那时，美中不足的是公园南侧有一条裸露的臭水沟将公园与闹市分隔开来，人们路过此地要捂着嘴巴 与鼻子。从此，这条与公园景观极不协调“龙须沟”，在刘小群心里烙下了深深的印记。

　　2000年清明节，早已成家立业的刘小群，携妻儿从深圳回来特意到中山公园祭奠先烈，见到当年的“龙须沟”还 是老样子，于是在报请当时的市领导同意，与公园管理单位签订投资改造“龙须沟”的书面协议，及请市规划局正、副局长亲 自到现场规划。取得《规划准建证明书》后，先购买了公园围墙外的6间门面房，接着将一旁的“龙须沟”进行排污、清淤与 打桩，并将公园内的鱼塘水引入臭水沟，再在臭水沟上面盖起29间门面房，同时添置了6艘水上游艇等。

　　经过两年的建设，连接中山公园的一条长长的臭水沟看不见了，映入市民与游客眼帘的是中山公园水上乐园及园外吃 、住、购物等于一体的商贸网点。此间，刘小群凭着市规划局局长指派中山规划所出具的《规划准建证明书》，对这些房产申 办了《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》。2002年5月工程竣工时，《老河口报》发表文章和照片说，刘小群的建 房给中山公园增添了一道靓丽的风景线。

　　然而，天有不测风云。2007年7月20日，已是襄樊市某广告设计公司小老板的刘小群，突然接到老河口市规划 局一份红头文件，即《关于对刘小群建房出具证明无效的认定书》。该认定书称：“我局中山规划所2000年11月25日 与2001年1月2日分别两次对你在中山公园内建房出具的准建证明不具备法律效力。为此，我局现认定你在中山公园内建 房为违章建筑……对违章建筑将依法进行处理。”

　　“早就办了房产与土地证的房屋，一夜间咋成了违章建筑呢？”一时被弄懵了的刘小群缓过神后，决定回老河口市探 个究竟。

　　就地告官，遭遇桩桩怪事

　　这像是个刚发生过局部强烈地震的地方。刘小群边让记者看录像边介绍情况——

　　当年的臭水沟虽然不见了，但这次他一走近公园就开始心痛得流泪了。故人用砖石垒起坚固的中山公园大门，已被夷 为平地；四周围墙与部分商铺被摧毁，庄严肃立的中山纪念堂的大门挂上了“中山公园拆迁改造工程指挥部”的大牌子。纪念 堂内陈列的珍贵展品被收藏起来了，巨大的平面展台被一具“中山世纪欧式风格商业街”的沙盘取代。已在纪念堂门前站立了 70多年的孙中山塑像，在沙盘上也转了方向；墙上曾悬挂的各种历史画展，也被换上“中山公园拆迁改造工程指挥部责任示 意图”。图表显示，市委书记×××、市长×××分别担任拆迁指挥部“政委”、“指挥长”，公检法等部门领导担任副指挥 长。

　　“怎么能把历史文物中山公园改造成商业街呢？”刘小群找到有关领导据理力争，都无济于事，便向老河口市规划局 递交了《行政复议申请书》。但是，他没等来规划局答复，却等来了市纪委调查政府各相关部门干部在办证中有没有接受刘小 群贿赂的消息，等来了国土局、房产局等单位，以规划局的“认定”为依据作出的注销他的《国有土地使用证》、《房屋使用 权证》的决定书，等来了税务局对他房屋出租补税3万元的处罚，等来了计生局送给他的60万元罚款通知单。

　　不过，老河口市有关部门接到刘小群的投诉后，也对工作进行了“改进”，及时撤掉了设在中山纪念堂内的指挥部沙 盘及挂图，拆除了楼盘还没动工就违法在“抗日阵亡壮士暨死难同胞纪念碑”旁建起并开始预售房的“中山世纪步行街营销中 心”。

　　2007年9月21日，襄樊市规划局驳回了刘小群第二次行政复议申请。刘小群按法律程序向老河口市法院递交了 《行政起诉状》。7天后，老河口市规划局收到法院传票与刘小群的起诉状副本，没有组织答辩。

　　2007年12月，被告规划局在接到老河口市法院开庭通知的前两天的夜晚，刘小群一方的重要证人在看守中山公 园房屋被人打伤住院，后经调查是开发商所为。法院开庭当日，原告与许多旁听人员都到场了，躺在医院重症室的证人被刘小 群的父亲用板车拉进了法院，但被告规划局却一直无人到庭参与诉讼。最后，法院只好向原告解释说，被告称没有接到法院正 规的开庭通知，准备再约定时间开庭，请原告方回去等待下一次通知。

　　可是，刘小群回去不久，却被老河口市政法部门“请”去参加一个月的封闭式“普法学习班”。

　　在那个学习班里，刘小群如饥似渴地学习法律知识，同时有人轮番对他“调解”，请他在拆迁协议上签字，“签了字 就可以出去”，劝他撤回起诉，“交了撤诉申请也可以出去”，刘小群表面上答应写个撤诉申请书，但他想到“人大是监督‘ 一府两院’的，把这次遭遇写信告诉人大，人大不会不管”，于是，他乘学习班监管人员不备之时，按申诉状格式迅速写好了 《请湖北省人大监督襄樊市中级法院提审刘小群一案的申诉函》，随后找机会叫妻子拿出去后附上相关证据将材料寄走。

　　异地管辖，被告被判败诉

　　2008年元旦刚过，湖北省人大信访办主任彭钧烈就收到了刘小群“特殊礼物”。他思量再三：按规定人大是不宜 介入在审案件的，但刘小群反映的是行政诉讼中所出现的、也是人大接到投诉较多的一个共性问题。于是，他迅速将此信批转 给湖北省高级人民法院。

　　“没想到湖北省人大和湖北省高级法院对我反映问题如此重视。”刘小群告诉记者，他的申诉状是2008年1月2 日寄走的，2月初就接到襄樊市中级法院对此案提审和指定由樊城区法院管辖的通知。

　　老河口市与樊城区是襄樊市下属的两个县级单位，互不搭界。

　　2008年4月2日，樊城区法院公开开庭审理了刘小群状告老河口市规划局行政乱作为一案。北京市才良律师事务 所律师王才亮、章建勤律师作为刘小群的代理人出庭参加诉讼。

　　这天上午，记者发现老河口市政府办负责人、规划局10名干部职工都特意赶来旁听，但因在异地开庭，这些人一句 话也说不上，有的刚一举手就被法官立即制止。

　　在法庭举证阶段，记者注意到了这样一个细节，就是这样一个让人们很不经意的细节，决定了刘小群在法庭上由弱变 强的地位。

　　原来，被告向法庭出示的第一个证据是7年前的一份被告向原告送达的《停止建设通知书》，以此证明刘小群当年没 有取得建设工程许可证就在中山公园建设，违反法律规定，应是违章建筑。但刘小群马上称，他从来就没有见过被告《停止建 设通知书》。质证时，经对《停止建设通知书》质证，刘小群一眼就看出破绽，猛然站起来说，这份通知书不但无文件编号， 无存档页码、无送达回执，就连送达人的姓氏都写错了，且文件的纸张也是崭新的。由此推定这份证据是被告近期临时制作的 伪证。请法庭对这份关键性证据的真实性应做司法鉴定。如属伪证应追究相关人员的法律责任。听原告这么一说，被告马上将 此证据收了回去，其主张无有效证据支持。

　　2008年5月20日，樊城区法院行政判决，判决书称：经审理查明，原告刘小群于2001年11月在老河口市 中山公园东侧门面房后兴建房屋一层29间，房屋产权证登记的建筑面积为446.17平方米。2001年11月12日， 中山规划管理所给刘小群出具了规划准建证明一份。证明内容为，刘小群的规划许可证正在办理之中，准建此房层高为一层， 与中山路平房层高相同，不得超高。25日刘小群因一时需要找不到证明，又要求中山规划管理所出具与前一份证明内容基本 相同的证明。2002年4月房屋竣工，当年12月30日办理了土地使用证，2003年6月21日办理了房屋产权证。期 间没有其他职能部门认定该房系违章建筑。2007年7月，被告老河口市规划局为了配合城市拆迁改造需要，作出《关于对 刘小群建房出据证明无效的认定书》，并以此来认定中山规划管理所给原告刘小群所出具的两份证明无效，并认定原告刘小群 所建长达6年的房屋属违章建筑，可以拆迁不作补偿。

　　法院认为：老河口市中山规划管理所在执法过程中，给原告刘小群出具了两份证明，使得原告刘小群的房屋建成，并 取得了房产证和土地使用证。现在老河口市规划管理局认为中山规划管理所不具备行政执法主体资格，但没有向法庭举证证明 其主张，本院不予采信。老河口市规划管理局作出《关于对刘小群建房出据证明无效的认定书》并以此来认定刘小群的建房违 法，这种做法程序不当，不符合行政执法程序的规定，且该文书会影响或导致原告刘小群的权利的行使。原告刘小群要求依法 撤销老河口市规划管理局作出的《关于对刘小群建房出具证明无效的认定书》的请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国 行政诉讼法》第54条之规定，判决如下：撤销老河口市规划管理局2007年7月20日作出的《关于对刘小群建房出具证 明无效的认定书》，案件受理费50元，由被告老河口市规划管理局负担。

　　老河口市规划管理局不服一审判决，遂向襄樊市中级法院提起上诉，可是他们等到法院快开庭了仍然补充不了新证据 。经咨询及与刘小群友好协商，最后决定向法院书面提出撤回上诉申请。襄樊市中级法院经审查认为，上诉人老河口市规划局 以双方当事人已达成协议为由，自愿申请撤回上诉，符合法律规定，且不损害国家、社会公共利益和他人的合法权益，于是作 出了“准许上诉人老河口市规划局撤回上诉”的终审裁定。至此一审判决开始生效。

　　突破困惑，“民告官”有新招

　　刘小群告赢了规划局。他手捧判决书接受记者采访时说，他是个不幸的百姓，因为他眼睁睁地看到中山公园与中山纪 念堂将被商业街取代而没能力去挽留它，只能就自己与此有直接关系的部分利益依法起诉，太遗憾了。但他说他又是幸运的， 在他状告当地政府机关陷入绝境之时，得到湖北省人大和湖北省高级法院的重视。案件异地管辖，出现柳暗花明又一村的结果 ，这是百姓千载难逢的。下一步，他可理直气壮地凭这份判决书要求有关方面恢复他已被注销的房产与土地证，并要对被强行 拆迁的房屋按评估给予赔偿。

　　今年全国“两会”发布一组数字：我国在过去5年中，人民法院共审理刑事案件338万件、民事案件2200万件 ，而审理行政案件只有47万件，平均每年只有9万多件，如此大的反差，记者认为不是说百姓利益没有或很少受到行政权力 侵犯，而是说明当事人想告不敢告、不愿告，法院也不愿审、不敢判。民不与官斗的旧传统理念一直束缚着人们的手脚；而官 官相护，也一直被人们认为是行政诉讼中一大困惑。

　　刘小群案件异地审理后胜诉了，很好地印证了最高法院的一个司法解释——为了突破“民告官”困惑，切实保护公民 、法人和其他组织的合法权益，2008年1月14日，最高法院发布《最高人民法院行政案件管辖若干问题的规定》(法释 [2008]1号)，该司法解释明确指出：当事人以案件重大复杂为由，或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权 ，或是当事人向有管辖权基层法院起诉，而受诉法院在7日内不立案也未作出裁定的，当事人可直接向中级人民法院起诉。中 级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出指定本辖区其他基层人民法院管辖，或决定由中级法院自己审理。

　　记者相信，如果各地法院都能够很好地执行这个规定，当事人的行政诉讼成本将会大大降低，行政诉讼立案难、结案 难、执行难问题将会得到缓解。总之，在“执法为民”的今天，“民告官”不会再难。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2008年11月上半月刊)