联合国风雨半世纪面临挑战 改革明年启动

联合国秘书长安南（左）和情报中心主任法乌兹在纽约出席一个纪念仪式.
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　　60年后，联合国再次面临“在如此不完美的世界中理想破灭”的局面。而这一次，仅仅依靠大国意志也未必能解决问题了。

　　风雨60载的联合国正站在一个尴尬的十字路口

　　1945年1月，罗斯福在国会发表最后一次国情咨文时，这位美国总统提到创立一个新的

集体安全机制——联合国的计划，并告诫说：“在上一场战争后我们理想破灭，放弃了达到一个更好的和平时期的希望，因为我们没有勇气在如此不完美的世界中去履行我们的职责。”近60年后，联合国再次面临“在如此不完美的世界中理想破灭”的局面。而这一次，仅仅依靠大国意志也未必能解决问题了。

　　风雨半世纪

　　说联合国是大国意志的产物，一点也不为过。就连“联合国”这个名字，也是在浴缸中产生的。

　　1941年末，在华盛顿过新年的邱吉尔与罗斯福为他们联盟的官方名字而争执着。1942年1月1日晨，住在白宫的邱吉尔正在洗澡。忽然，坐着轮椅的罗斯福敲门进入，建议采用“联合国”一词。邱吉尔对此表示同意，因为这使他想起拜伦的诗歌《哈罗德公子》(Childe Harold)中的几行诗句：“在联合国剑拔弩张之地，当我们的同胞浴血奋战之时。这一切已经足够，这一切将永不消逝！”

　　相对名字而言，联合国的宗旨原则和机构设置就显得缜密、谨慎许多。作为联合国基石的《联合国宪章》，先是以1944年8月至10月的敦巴顿橡树园会议中，中、美、英、苏提出的“关于建立普遍性的国际组织的建议案”为框架；然后又在1945年2月的雅尔塔会议上，由美、英、苏确定了否决权和创始会员国资格问题；最后在旧金山制宪会议上得到50个国家通过。

　　从某种角度而言，联合国的创立者们的一片苦心，却成为联合国今后发展的桎梏。例如宪章第23条明确规定，安理会的五个常任理事国为：美、苏、中、英、法。“大国一致”的原则也牢不可破：即安理会就非程序问题投票表决时，只要一个大国不同意，决议就不能通过。“否决权”对于保持大国一致行动，集中力量反对地区危机起到了很大的作用，但也成为冷战期间两大阵营互相叫板的有利工具。

　　“《联合国宪章》基于二战，主要为了防止大国之间的冲突，防止世界大战爆发。”上海国际问题研究所国际组织与国际法研究室研究员薛磊认为，联合国在成立之初，主要是解决二战的遗留问题。不幸的是，冷战爆发后，联合国很快沦为两大阵营的竞技场，而它本身则被逐渐架空，这也为其日后“落伍”乃至“无能”埋下了伏笔。

　　挪威人特里格夫·赖伊当选第一任联合国秘书长后，就不得不时常奔波于华盛顿、伦敦、巴黎和莫斯科之间，他积极宣扬的所谓“20年和平规划”却无果而终。当1947年巴勒斯坦问题列入联合国议程时，11月25日大会通过的分治方案却导致了阿以武装冲突。当时的西方明显偏袒以色列，美国根本不听联合国派军阻止冲突的建议。赖伊气愤地说：“倘使今后可指望美国的支持是这副模样的话，我不禁要问：联合国的命运将会怎样？”

　　赖伊的呼声也成为他的继任、瑞典人达格·哈马舍尔德的一块心病。因此，他一上任就谋求扩大联合国调节国际争端的活动范围，也把加强秘书长的作用、扩大其职权范围作为行动目标。但是，在美苏两极对抗的时代，联合国不可能成为第三种力量发挥作用。但哈马舍尔德使联合国的维和行动真正发挥了作用。他自己则不幸在1961年9月去刚果斡旋的途中死于飞机失事。

　　“联合国在上个世界60年代，积极推动殖民地国家的非殖民化运动。”薛磊认为这是联合国的贡献之一。而第三任秘书长、缅甸人吴丹见证了这一黄金时期。自1960年开始，为把国际行动的重点集中在援助发展种国家的具体方案上，联合国实施了声势浩大的十年国际发展战略，以期缩小发达国家同发展中国家的差距。尽管此项计划并不顺利，但也是联合国在冷战的愁云惨雾中难得发出的一丝光亮。

　　在第四任秘书长、奥地利人库尔特·瓦尔德海姆工作的70年代，美苏激烈对抗，国际局势动荡复杂。第四次中东战争，黎巴嫩内战，国际恐怖活动的出现，两伊战争，阿富汗战争等，都一次又一次地对联合国提出考验。但这一时期的联合国仍然在大国的掣肘下难以行动自如。当中国恢复在联合国的合法席位后，瓦尔德海姆在任期内5次访华，与中国建立了深厚的工作友情。

　　进入80年代以后，冷战的阴影逐渐淡化，而联合国的改革再次被提上议程。第五任秘书长、秘鲁人哈维尔·佩雷斯·德奎利亚尔从机构、人事和预算程序三个方面，对联合国进行了为期3年的改革。他在1991年12月20日的告别演说中表示：“在我们的时代，我们在使本组织回到它应有的地方，即回到国际关系的中心方面做出了良好的开端。……我们已经看到历史被创造出来了。”

　　的确，冷战结束以后，联合国的作用日益彰显。但在冷战期间被架空很久的联合国，在国际舞台上正欲大展拳脚之际却尴尬发现，自己早已缺点重重：机构臃肿、效率低下，浪费严重；维和行动在经历冷战后初期的异常膨胀后亟需整顿；财政形势进一步恶化，使联合国在一系列活动中捉襟见肘，而联合国与缴费大户美国的关系也因种种原因陷入低潮。

　　1991年12月3日，埃及人布特罗斯·希特罗斯·加利出任联合国第六任秘书长。他开始致力于改组秘书处，加强联合国在维持国际和平与安全方面的作用，并希望扩大安理会。在联合国的历史上，安理会只经历了一次变动。1963年12月17日的第18届联大通过决议，增设4个非常任理事国。

　　和联合国的成员国的增长数目相比(从初创时期的51个到如今的191个)，安理会的代表性实在是少得可怜，但改革安理会的难度很大，牵涉到修改宪章的问题。毕竟这不是一个简单的数量变化，而是各国力量的重新平衡。加利并没有在任期内完成这一历史使命，改革的接力棒交到了他的继任者手中。

　　安南出手

　　最新一期的美国《新闻周刊》表示，科菲·安南是联合国历史上最富改革头脑的秘书长。这也许只说对了一半。每一位秘书长都希望联合国这艘穿行于国际形势激流暗礁中的巨舰加大马力，行动自如，但当时的国际大环境并没有给他们提供机会。等这位加纳人于1997年1月1日上任时，改革联合国的呼声很高，安南也正好顺应民意，大刀阔斧起来。

　　“冷战结束以来，联合国的自身定位并不明晰。”薛磊一针见血地道出了联合国的致命弱点。而安南早就意识到了，提出联合国作为最大的国际组织必须“更精干、更省事、更省力”，并说改革不能“久议不决”，必须“立即采取行动”，说干就干。1997年1月，安南设立改革指导委员会，并成立“内阁式”的政策协调小组。他还重新把联合国的工作划分为四大领域：和平与安全，经济与社会事务，发展合作，人道主义事务，以便提高工作效率。

　　作为一个长期在联合国工作的人，安南深谙改革的复杂性，对改革步子抱着异常谨慎的态度。本着“先易后难”的原则，安南于3月17日推出他的“双轨制”改革方案，将改革内容分为两部分。一部分是他职权范围之内的秘书处改革，另一部分则在其职权范围之外，涉及安理会改革、联大改革和财政改革。

　　当安南努力使联合国跟上时代步伐时，新千年的各种危机和挑战让他有些喘不过气。尤其在“9·１1”后，恐怖主义成为各国打击的对象。而美国对伊拉克“先发制人”的进攻，使联合国脸面无存。2003年9月，安南在大会发言时向会员国发出警告，指出联合国来到了一个岔路口。“联合国要么行动起来，迎接各种新威胁所构成的挑战，要么听任国家间日趋严重的分歧以及各国采取的单方面行动侵蚀联合国的肌体。”

　　于是，安南设立了一个由16名来自世界各地的前政府或国际组织高官组成的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”，针对新的和不断演变的挑战，为联合国提出一套可行的改革方案。今年11月30日，一份题为“一个更安全的世界：我们共同的责任”的报告出台了。

　　目前，这份报告已被提交联合国大会，最终将于明年9月的联合国各国领导人峰会上进行表决。安南在12月4日出版的《经济学人》中写道：“我热切希望各国领导人能够起来面对这一挑战……2005年必须是作决定的一年。”撰稿／金 姬(记者)

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