印度财政拨款人员近2000万 公务员录取率为1‰

几名公务员走进印度外交部大门，准备上班。陈继辉摄

　　在印度，政府公务员被称为国家的“钢铁架构”，他们执掌着国家行政体系，却又游离于政党纷争之外，甚至被媒体形容为“另一个种姓”。在过去20多年的时间里，尽管印度政府轮换如走马灯般频繁，但公务员群体却依旧是“岿然不动”，对维持社会平稳运行起到了重要作用。

　　印度人称只有6600名公务员

　　不久前，记者陪同国内的一个代表团前往印度一些政府部门访问，考察印度公务员制度。接待我们的印度官员说：“印度只有6600名公务员。”这让我们大吃一惊。经过询问，原来在印度人的观念中，“公务员”专指那些通过“全印公务员系统”考试并最终被中央政府（少数会分配到各邦政府）正式录用的人员。这些人的总数只有6600多名，每年新招收的人也不过一两百名。在印度，他们是社会的精英阶层，在政府各部身居要职，作用是协助执政党治理整个国家，保障社会体系的正常运转。

　　如果按照一般意义上“政府工作人员”的标准来统计，印度公务员系列可分为12大类，包括中央和地方政府中行政管理机构人员、警察、由法院授予执法权的其他政府部门人员、审计和考核人员等，总人数近1000万人，遥遥领先于世界其他各国，“官民比”高达1∶100左右。要是标准再放宽些，把那些靠政府财政全额拨款的文化、教育、医疗及科研等机构的人员全部统计在内的话，这种“政府组织的就业者”总数接近2000万人。光是工资一项，印度政府每年的开支便占国内生产总值的5％。

　　公务员录取率为1‰

　　印度的公务员制度可以一直追溯到英国殖民统治时期。1861年，英国殖民政府通过了《印度文官服务法案》，对政府公务员的选拔、晋升等制度进行了明确规定，但直到1922年，殖民政府才出现了首位印度籍公务员。1947年印度独立前，总共只有数百名印度公务员。印度独立后继续保留了这一文官制度。

　　在印度，一旦能够通过“全印公务员系统”考试，成为一名公务员，就意味着一步跨进了上流社会。因此，每年“全印公务员系统”考试时，印度大学应届毕业生简直挤破了脑袋。“全印公务员系统”考试非常严格，录取率往往仅有1‰。按规定，考试由印度联邦公共服务委员会负责，按行业分为“全印行政系统”、“全印外交系统”和“全印警察系统”三个不同的内容，招收对象为21岁至28岁本科以上学历的毕业生，整个考试过程分为预考、正式考试以及面试三个部分，前后历时整整一年。通过最后考试的人，还需在印度行政学院继续学习两年，完成学业后才能进入中央及各邦的政府部门。

　　这些幸运儿刚参加工作时为副秘级别（相当于科级），随着工作时间的增加而逐步递升，历经主任（处级）、联秘（局级）、辅秘（副部级）和秘书（部级），其中从联秘级别开始根据能力和职位需求改为选择性晋升。由于在印度中央政府中，部长均由执政党高层人士担任，并不一定精通“业务”，且随时会因政府更迭而发生变化，因此各部的秘书才是该部门中真正管事的，其地位相当于主管业务的“常务副部长”。他们不允许加入任何党派，职责是贯彻执行执政党施政纲领，同时负责处理该领域的各项事务性工作。

　　除了通过“全印公务员系统”考试的6600多人外，印度中央及各邦政府也举行各种形式的考试来大量招收“政府办事员”。相比而言，其考试内容要比“全印公务员系统”考试容易得多，竞争程度相对不是很激烈。通过考试者多数只需岗位培训数周便告了事。这类人员占据了印度政府人员的绝大部分，其主要任务是坚守岗位并做好本职工作。他们除非去参加“全印公务员系统”考试并通过，否则永远不可能有机会进入到“领导”行列，一直到退休都只能是普通的办事员，无法参与决策。

　　在新德里工作了一年，记者深刻体会到不同公务员素质的巨大差别。记者刚到印度时，到外交部新闻局及内政部外国人管理局等机构去办手续，里面公务员待人接物彬彬有礼，除了带有一点印度口音外，其流利的英语、地道的用词让记者自愧不如。然而记者在与底层办事员打交道后却发现，英语对他们中的大多数人来说还属于“外语”范畴，与印象中“英语在印度是通用语言”相差甚远，而且除了自身的工作外，这些办事员对国家形势也大多一问三不知。

　　公务员收入让白领羡慕

　　在印度人看来，能当公务员绝对是一件“了不得的事”。因此，公务员们都自豪地在名片的显著位置印上“I.A.S”（“全印行政系统”的缩写）或“I.F.S”（“全印外交系统”的缩写），有的还注上是哪一年考试通过的。公务员不但社会地位高，收入和待遇也相当可观。他们的月基本工资约为2.5万卢比（1美元约合43卢比），工资表上还有交通补贴、子女优生费、粮食补贴、通讯费、特困地区或基层补贴费等名目繁多的项目，如交通补贴的最低档为400卢比。另外，每年除法定节假日外，公务员还能享受1个月带薪假、20天医疗假、20天半薪假等，每年上班时间仅约160天。本报记者站位于新德里市中心，对面就是一个政府出资修建的公务员小区，统一的三层小楼之间是大片的绿地，与那些杂乱拥挤的普通居民住宅区相比简直是两个世界。在周围地段房租高达数万卢比的情况下，这些公务员每月只需支付几百卢比。难怪人均月收入仅1800卢比的普通民众将公务员视为“钻石阶层”，就连月均收入2万卢比的IT界白领，也对公务员羡慕不已。

　　即使是准入门槛相对较低的政府基层办事员，每月1万卢比左右的基本工资再加上住房等福利，也让许多大学生趋之若鹜。许多大学生在接受记者采访时表示，只要能进政府，就是一个非常不错的选择。据统计，印度各邦的基层办事员收入大致比同级别私营企业工作人员收入高一倍左右。在税务、交通等部门，“油水”更大。

　　效率低下和腐败是两大痼疾

　　在印度与政府工作人员打交道，记者印象最深的便是办事效率普遍较低，在这一点上无论是精英公务员还是基层办事员，表现差不多。公务员上班迟到现象非常普遍。一个简单的临时记者证更换手续拖延了一个星期才办好，有一次他们甚至找不到记者此前提供的照片，记者不得不重新办理。中央政府尚且如此，各地政府更不用提。一些外国公司代表向记者谈起，他们在印度申请注册公司或申请项目审批，常常是半年多连回音都没一个。

　　印度公务员效率低下的主要原因是机构严重超编，人浮于事的现象非常严重。据调查，安得拉邦有60多万政府工作人员，而正式编制还不到40万。

　　腐败是印度公务员体系中另一个严峻的问题。据今年7月份《印度时报》公布的“印度腐败调查—2005”数据，在行政审批及公共服务等领域，一名普通印度人平均每年支出的行贿金额高达2.1万卢比。

　　公务员改革已提上日程

　　公务员的效率低下及腐败让印度民众怨声载道。在一些贫困地区，办事只能靠贿赂，民众对公务员非常不信任，甚至曾因此引发暴力冲突。去年7月，印度总理辛格在安得拉邦视察时因大雨冲毁道路而被围困，当地政府部门对这一突发事件却无动于衷，辛格大为震怒，着手将公务员体系改革提上日程。

　　按照计划，改革围绕着解决腐败和低效两个问题来进行。首先，政府重拳出击进行“肃贪”行动。在印度人口最多、最穷的北方邦，检察部门搜查了一些高级公务员的住所，发现许多人家里堆满珠宝和现金，大量存款来源不明，这些“硕鼠”最终落入法网。

　　人员精减是印度公务员改革的另一重点。许多印度学者认为，印度目前只需1/3的人员便足以完成政府现有的职能。今年年初，辛格给各邦首席部长写信，表示“中央制订的各项政策都严重依赖于各邦政府公务员的执行效率”，要求其加快对公共行政体系的改革，减少机关办事人员，在节约财政开支的同时加快国家各个领域的发展。

　　从目前情况来看，印度公务员体制改革对提高政府工作效率起到了一定效果，但由于许多问题积重难返，真要想使整个公务员的面貌焕然一新，恐怕还需要相当长的时间。▲

　　《环球时报》(2005年12月21日第十九版)

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