联合国秘书长权力解析:维护世界安全与和平发展

　　首任秘书长、来自挪威的赖伊曾说，联合国秘书长是“地球上最难做的工作”。

　　安南说这个工作是“走国际钢丝绳”。

　　秘鲁人德奎利亚尔1982年出任秘书长，曾被称为“即使从船上掉进水里都不会有响的人”。

　　联合国秘书长权力解析

　　□本报记者 张有义

　　一种古老的表决方式，一种看似简单实则复杂的表达方式——鼓掌表决。

　　10月13日，在联合国192个成员国代表的一阵掌声过后，韩国外交通商部长官潘基文正式当选联合国当家人— —第8任秘书处秘书长。这也是联合国最近35年来以这种方式任命的第五位秘书长。

　　在正式投票前只剩下一名秘书长候选人，这在联合国历史上前所未遇。中国国际问题研究所吴妙发研究员认为，出现这样的罕见现象，表明潘基文在竞选中占尽天时地利人和。(本报曾在显著版面刊文《下届联合国秘书长之争》，潘基文当时就成为了“头号种子选手”。)

　　正值朝核问题成为世界焦点，即将上任的新的联合国秘书长潘基文有着哪些基于《联合国宪章》赋予的基本权力？他又该怎样行使这些权力呢？他能有效解决朝核问题吗？这是人们最为关心的话题之一。

　　实际上，秘书长是联合国最高官员和行政首长，在世人面前，他是联合国的象征。他尤其是最重要的国际事务调停者及和平缔造者。秘书长提请世界注意从发展、裁军到人权的重大全球问题。他可以提请安全理事会注意威胁国际和平与安全的任何问题。为了帮助解决国际争端，秘书长可以进行调停或在幕后进行“不事声张的外交”。

　　近年来，秘书长的主要职责是加紧开展“预防性外交”，防止国际冲突的发生、升级或扩散。

　　另外，秘书长还是联合国系统执行首长协调理事会主席。理事会由代表整个联合国系统的27个组织的执行首长组成。这些组织包括联合国各基金、方案和专门机构以及国际原子能机构(联合国领导下的自治机构)和世界贸易组织。

　　权力一维护世界安全

　　根据《联合国宪章》第99条的规定：“可就秘书长认为可能威胁国际和平及安全的任何事件提请安理会注意，到安理会发表意见。”

　　潘基文的上任时间是明年1月1日，但是，朝核问题的出现使得他不得不提前进入了状态。潘基文的特殊身份让他此刻的当选颇具戏剧性，他是否能对联合国解决朝鲜问题有所帮助，成了世界瞩目的焦点。

　　因为朝核问题成为关系国际和平安全的一个重大事项。

　　潘基文自己也意识到了朝鲜问题对于他的特殊意义，当选后立即许诺要在朝核问题上提供“帮助”，并将利用职权“ 掌握主动”。他打算上任后任命专门负责朝鲜半岛事务的特使，并使这一职位长期化。不仅如此，潘基文10月15日还委婉地向朝鲜发出和解信号。即：虽然安理会通过了对朝制裁决议，但是如果金正日委员长发出邀请，潘基文将访问朝鲜。

　　潘基文作为一个韩国人，其渴求帮助解决朝鲜问题的心愿容易理解。但是作为联合国秘书长，他的“良苦用心”能否被朝鲜、美国及相关国家接受和理解，还是一个未知数。前任联合国秘书长加利就曾于1993年访问朝鲜，希望扮演危机调解人的角色，但是朝鲜并没买账。

　　而在10月17日，潘基文当选秘书长与美国总统布什的第一次会晤中，解决朝核问题也成为了谈话重点。

　　据白宫发言人斯诺透露，布什和潘基文在会谈中，布什表示，美国国务卿赖斯访问东亚地区就是为了讨论如何执行联合国安理会通过的关于朝鲜核试验的决议。潘基文则表示，他将飞往韩国首都首尔，在那里同赖斯举行会谈。

　　作为联合国秘书长，除了朝核问题，还有棘手的伊朗核问题，再就是反恐问题。这些都是关系国际安全的大事。

　　潘基文说：“恐怖主义仍是当今的最大威胁。恐怖主义与大规模杀伤武器的结合，使危险倍增。”他说，9·11袭击发生后，联大史无前例地团结，通过了谴责恐怖主义的提案，但至今联合国仍未能出台国际反恐公约。

　　潘基文打算“在一年时间内”出台联合国反恐公约。他说，有了联合国标准，可以避免打着反恐幌子实现个别国家利益的情况、侵犯人权的行径和不尊重联合国的现象。

　　权力二和平发展

　　根据《联合国宪章》第12条第2项的规定：“秘书长向大会通报安理会正在处理的有关维持国际和平与安全的事项，随时发表声明和提出倡议：行使外交和其他政治职能，进行斡旋和事实调查等活动。”

　　今年5月份，潘基文曾到卢旺达访问。他痛心地说：“卢旺达种族大屠杀发生在12年前，但如今的现实仍让我感到恐怖与悲伤，联合国未能为非洲、为人道主义真正做到什么。联合国应真正行动起来，让无辜者无助的灾难不再发生。”

　　潘基文对维和行动提出了更高的要求，联合国维和行动与应急行动要“急人所急”，并且以最高的道德标准与职业水平展开行动。

　　针对联合国“和平重建委员会”的现状，潘基文说，很长时间里，这个联合国的组织“说得多做得少”，“大话多实事少”，“揣着联合国薪水，成天坐在纽约办公室里上上网，发发电子邮件，动动嘴皮子，最多乘包机跑到哪个国家晃一圈的 ‘工作’方式”。

　　他打算确定联合国“和平重建”行动的模式与范畴，明确委员会工作人员的具体任务与责任心，保证委员会脚踏实地地展开工作。

　　另外，新千年开始之时，联合国提出了千年发展目标：在2015年前将全球极端贫困人口减半、加强妇幼保健、普及基础教育、促进性别平等、制止环境恶化等等。

　　潘基文说，日期临近，联合国“应该实现当着全世界的面做出的承诺”。他说：“要动员联合国成员国增加发展援助，从而令国际社会相信：联合国说到做到。”

　　和平发展的职责与权力关系到众多发展中国家的利益，进行和平重建，致力于落后国家发展，势必将触及一些大国的利益。面对强势，潘基文何以应对呢？也许他的太极手法在此将运用得炉火纯青。正如他所说：“太极的玄妙在于有效化解激烈的冲突，用到国际热点问题的处理上很有效，这个只有作为东方人的我才能理解太极的玄妙。”

　　权力三制定财政预算

　　根据《联合国宪章》第154条规定：秘书长负责编制支出预算，通知各委员会须提请大会通过的一切决议的估计费用详情。

　　联合国2004年至2005年的预算金额为36亿美元，也就是说，联合国每年大约要花销18亿美元。

　　去年12月份，由美国、日本、澳大利亚、新西兰和加拿大5个发达国家联合提出一份预算方案。针对联合国200 6年至2007年两个财政年度，承担46%的联合国预算经费的这5个国家只提出了一份金额为9亿美元的预算方案。

　　面对这个只能维持半年花销的预算方案，安南也只能说：“我认为这是达成协议的一个好的基础，我非常希望他们能够解决这个问题。”

　　摆在潘基文面前的是2007至2009年度的预算。

　　10月11日，美国常驻联合国代表博尔顿表示，如果联合国不能在今年年底之前按照美国的标准进行管理改革，美国将考虑削减其向联合国缴纳的会费。

　　博尔顿当天在一个有关联合国未来发展的研讨会上说，从管理和有效问责的角度来看，联合国正面临“严峻挑战”。因此，要求联合国完善管理和减少腐败并不过分。

　　美国目前缴纳的会费占联合国会费总额的22%，在192个成员国中缴纳会费最多。美国国会去年曾通过议案，要求联合国实施美国所希望的改革措施，否则美国将在两年内将所缴纳会费减少一半。

　　实际上，到目前为止，美国所拖欠的联合国会费，也将成为潘基文上任初期的一项棘手的工作。

　　对于美国的这种态度，中国的立场是坚决的。10月10日，中国常驻联合国副代表刘振民大使表示：支付能力原则是联合国成立以来所确定的制定会费分摊办法的基石，不容改变和歪曲。这一原则是广大会员国达成的普遍共识，并曾多次载入大会有关决议。联合国既不是股份公司，也不是富人俱乐部，而是由主权平等的会员国组成的政府间国际组织。

　　权力四内部管理

　　根据《联合国宪章》第101条的规定：秘书长任命工作人员，组织秘书处工作。

　　联合国秘书处由1946年的8个部门，至今已扩展至30多个部门；人员也已由1946年的1546人，发展至今天的33967人左右。

　　去年9月，由美国、中国、俄罗斯等30多个国家组成的联合国9月峰会期间，安南曾说，自9年前担任秘书长以来，他就一直致力于改革联合国秘书处的管理制度，尽管取得了不少成绩，但“石油换食品”计划腐败案及联合国维和人员的性丑闻表明，联合国在管理方面还存在诸多弊端，还需进行大刀阔斧的改革。

　　他的改革建议包括全面审查联合国有关行政和人力资源的规章制度，对联合国超过5年的工作任务存在的必要性进行评估，并建立一个直属于联大的独立的监督咨询委员会，以加强对联合国的审计和监督。

　　安南说，他不是在谋求“自由管理”联合国的权力，他所要求的只是和联合国专门机构负责人一样的管理权限。根据《联合国宪章》的规定，秘书长是联合国首席行政长官，他必须拥有有效履行其职责的权限，能就联合国职员和资源的日常调遣作出决定，但作出战略性决定的权力仍在联大。

　　他希望，授予秘书长调遣联合国职员及资源的更大权限，以便他能正确、有效地履行《联合国宪章》赋予他的职责。

　　这些改革措施的阻力一方面来自联合国内部，更大的阻力则是来自一些成员国。比如日本，他们支持联合国改革的前提是，能够成为常任理事国。

　　潘基文能否将这些改革继续下去呢？

　　其他五项权力

　　联合国秘书长的职权除了上述四项，大致还有以下五个方面：

　　一、联合国的工作向大会提交年度报告，参加大会、安理会、经社理事会等机关的会议(《宪章》第98条)；

　　二、有权在联合国各主要机构的会议中以秘书长身份行使职权，也执行这些机构委托的其他职务(《宪章》第98条 )；

　　三、召集联大特别会议；

　　四、接受有关批准《宪章》的通知(《宪章》第110条)；

　　五、保存一些多边公约和国际协定(《宪章》第102条)。

　　根据上述职责，秘书长既能发挥很大的作用，但他又受多种因素的制约。比如，时任秘书长的当前国际大势和力量对比；超级大国对联合国的政策取向；发展中国家和发达国家利益的汇合点等等。

　　正如人们所看到的安南那样，摆在潘基文面前的国际事务显而易见：最大也是最难的朝核问题、伊核问题；最复杂的中东问题；最迫切的美国拖欠联合国会费问题；最直接的秘书处改革问题等等。

　　联合国秘书长既要遵守《联合国宪章》对其职责的规定，又要发挥主动、创造精神去面对错综复杂的国际形势，较好地完成其使命；他既要照顾广大发展中国家的利益，又要十分关注各个大国的动向，以便不使自己处在夹缝地位，尽量做到左右逢源，游刃有余；他既要对热点问题做出明确表态，又要谨慎小心，周旋于各种力量之间，进行耐心反复地斡旋和磋商，以达到预期目标。期望秘书长倾向任何一方，照顾任何一方都是不现实的。因为他的言行受“中立”立场所制约。

　　人们应该相信，潘基文一定能够运用好东方人独有的太极之手，完成《联合国宪章》赋予他的各项崇高而又艰辛的使命。

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