美对华决策的矛盾历史

　　 本刊特约记者 柯布尔 发自华盛顿

　　自尼克松总统访华起，美国政府内部围绕对华决策的主导权，始终存在以下三对矛盾，即总统国家安全事务助理与国务卿的矛盾，总统与国会的矛盾，以及国务院与五角大楼的矛盾。

　　首先是总统国家安全事务助理与国务卿的矛盾。这在尼克松总统与卡特总统执政期间表现得尤为突出。尼克松本身对国务院等外交官僚机构持怀疑态度，因而，他上台后大大提高了国安会在外交决策中的地位。

　　1971年4月，尼克松决定派总统国家安全事务助理基辛格秘密访华时，国务卿罗杰斯就一直被蒙在鼓里。直到基辛格已经乘专机降落在中国后，尼克松才将此事告诉罗杰斯。罗杰斯对此大为光火。其后，在美中高层会谈期间，基辛格也有意排挤罗杰斯，不安排他参加相关会议，以争夺推动对华外交的主导权。

　　卡特执政时期，国安会与国务院的矛盾几乎是尼克松总统时期的翻版。当时，出任总统国家安全事务助理的，是著名的国际政治学者布热津斯基，而国务卿则由万斯担任，两人在分析国际关系以及美苏力量对比问题上分歧极为严重。在对华政策上，布热津斯基倾向于与中国建立战略关系，共同约束苏联；万斯却认为，美苏关系远比美中关系重要。双方在此问题上争执不下，导致美中关系在卡特政府初期没有较大发展。万斯与布热津斯基的明争暗斗，一直持续到中美建交。

　　其次是总统与国会的矛盾。虽然美国宪法规定，立法权和行政权分别赋予国会和总统，但是并没有明确限定他们的权力。在涉及外交事务时，这种模糊性导致双方时常出现争执。上世纪70年代，由于越南战争的爆发，美国民众对国会制衡行政当局的期望值越来越高，导致总统在外交事务上越来越不能“为所欲为”。

　　1979年1月1日，民主党总统卡特向世界宣布美中正式建交之后，美国共和党出现了强烈的反弹。共和党参议员戈德华特指责卡特“撒谎”、“对宪法和国会不屑一顾”，而且“出卖了台湾”。即便是民主党人，也对卡特总统的这一做法表示不满，有参议员表示：“总统的做法无疑是一记响亮的耳光打在国会的脸上”。

　　在国会议员的强烈反弹下，国务院负责亚太事务的助理国务卿秘密起草《台湾授权法案》，即《与台湾关系法》的前身。1979年2月，该法案开始在参院审议。3月底，众参两院以绝对多数票通过了《与台湾关系法》。这是国会对总统的一次猛烈反击。这项法案不仅从实质上维持了美台之间的关系，甚至为美国“协防台湾”制造了法理依据，因而遭到中国政府的强烈反对。

　　第三是国务院与五角大楼的矛盾。从历史上来看，在对华决策上，国务卿与国防部长向来分唱“红脸”和“白脸”。以现任总统布什的第一任期为例，布什和国务卿鲍威尔多次要求五角大楼尽快恢复与中国的军事交流，但国防部长拉姆斯菲尔德始终以各种理由拖延。鲍威尔奉行对华接触政策，并认为他在任期间是“美中关系历史上最好的时期”。然而，国防部始终将中国看作是“最大的潜在对手”，强调中国“军事不透明”，军力发展“打破两岸平衡”。这与国务院的说法格格不入。

　　但是，如果从更为现实的角度来看，无论是国务院还是国防部，都是站在部门利益的角度上看待中国问题。国务院是与中国打交道最多的部门，在很多情况下需要中国的合作，因而态度更为温和一些。相反，国防部只有找到自己最大的“潜在对手”，才能为自己发展军备、扩大预算找到合理的借口。因此，从这个意义上讲，双方的分歧似乎很难弥合。