蓟门决策论坛第21期：城市化进程中的环境政策

　　(嘉宾言论不代表新浪观点，根据会议内容整理)

　　与会嘉宾：

　　国家环保部某官员

　　朱旭峰(清学大学公共管理学院教授)

　　钟开斌(国家行政学院副教授)

　　侯雪松(中国环境科学学会秘书长助理、《环境与生活》杂志总编辑)

　　蒋南青(联合国环境规划署国家项目官员)

　　主持：何雪峰(《南方都市报》评论部副主任)

 朱旭峰：环境危机是城市化进程中经常出现的公共问题。随着中国经济的快速发展，城市化、工业化的推进，西方发达国家60年代就开始出现的公民绿色行动，在中国也出现了，而且越来越成为现在关注的话题。

所谓公民绿色行动，从一般的社会运动角度来说分成三大类型：第一种类型叫环境邻避冲突。这是目前中国最普遍发生的，比如大连、厦门的PX事件，广州垃圾焚烧厂的选址都是这一类。这种绿色行动是西方发达国家最早出现的一种公民行动。第二种叫草根环保运动，主要是民间环保组织开展的活动，小到大学生搞一个绿色协会去捡垃圾、植树，大到大型的游行集会，都算是草根环保运动。第三类，环境侵权诉讼，公民对于环境公害事故、对责任方提起的诉讼，这些诉讼有可能对地方政府，也有可能对企业。这三个类型在西方国家逐渐发展起来的，先是邻避冲突，草根NGO大量出现之后，进入了第二阶段。但是NGO运动和环境诉讼都是要花钱的，所以中国目前为止还是以邻避冲突的形态出现，邻避冲突的英文意思是“别在我家后院”，也就是说你怎么都行，只要不在我家后院。这里就涉及到邻避设施的问题。邻避设施包括无线通讯站、垃圾填埋场、焚烧厂、化工厂、火电厂、核电站等。这些设施都是城市化中非常重要的基础设施。这些设施特点是对全社会都有利都有好处，但是会对周边地区集中性产生污染，而且这些污染的成本承担者就是周围居民。于是民众的选择就是，可以建，但不能建在我家后院，这是环境邻避冲突核心问题。

这几年在中国发生的环境邻避冲突，基本是以企业的关闭、项目中止以及重新选址为结果。看上去这是公民运动的胜利，但我个人并不这么看，因为重新选址本身就浪费资源，而且容易产生新的邻避冲突。更重要的是，邻避运动所产生的结果也就是不断的搬迁，该建该得建，该排还得排，对中国整体的环境改善没有太大作用。中国的邻避主义还有个根源问题，即中国老百姓对地方政府极端的不信任。长期以来地方政府试图在经济发展与环境保护之间寻求平衡。可问题是居民往往不信任地方政府，他们始终认为地方政府宁愿发展经济，不愿意保护环境。中国邻避运动的特点，明明是企业的项目、企业排污，但老百姓抗议都是去政府门前抗议，这样现象在国外很少见。在这个大背景下，政府首先要采取措施，提高一下老百姓对政府的信任，让老百姓对政府愿意改善环境、意愿和动力有所信任。

我觉得政府可以采取如下几个措施。首先要扩大环境的信息公开，增加环境决策的透明。信息公开是政府取得公民信任的第一步。中国其实有《环境信息公开条例》，而且是国务院颁发的《政府信息公开条例》之后，制订的第一部部门信息公开法规。针对当前公民对了解污染物、监测数据、建设项目的相关信息的迫切需求，政府现在应该拓展环境信息公开的广度和深度。我们目前的环境数据非常笼统，别国可以给出精确到一个街道环境信息，我们只有一个省基础数据。不仅监测数据要公开，相关的建设项目前期的决策、中间的认证过程最好也能够公开。政府因应建设项目所造成的环境污染风险，建立相关补偿机制，以及补偿实施的过程中的操作也应该公开。国内一些群体性事件，往往不是因为政府没有补偿，而是补偿方觉得亏了。为什么会觉得亏？这是因为政府挨家挨户背靠背去谈判，一旦大家私下一交流，就会觉得自己亏了，就会反悔，所以在补偿机制里也要公开透明。

第二，一定要让科学家能独立说话。环境污染问题是一个典型的自然科学和社会科学相结合的交叉学科，专家在里面扮演的应该是一个公民绿色行动中中立的第三方。在争端过程中，专家可以围绕法律问题、科学问题展开论证。但专家本身要独立，不能成为政府、利益集团代言者。同时专家讲话要严谨，不能跨界，要有科学说服力，站牢科学立场。我们要鼓励坚持独立性的专家积极参与决策，他们既能为政府的环境决策提供专业咨询，同时又为公民争取合理的权利提供科学依据，使环境争议回到科学理性的轨道上来。

第三，加强公民参与。公民参与，一般是指政府的公共管理者，专门设计出来一些机制，鼓励、吸引公民介入到公共决策和行政事务中。比较常见的是听证会制度，还有公民大会、公民投票、公民问卷调查。公民行动是志愿者、民间组织对侵权行为的法律诉讼、示威、罢工。现在的问题是公民参与完全没有，特别是环境，所以大家只能走非制度化的公民行动。决策有很多类型，有一些决策需要具有高度的科学性，有一些决策则需要高度的公民可接受性，这两个事情其实是硬币的两面。高科学的公共决策对公民参与的要求较低，比如建一个核电站，建核电站的技术问题、选址问题是一个高度的科学性问题，可能不会让公民参加。反过来讲，高科学性的公共决策公民的可接受性比较低，专家提一个建议，最后定下来核电站建在哪里，周围的公民反对、不接受。第二方面，高公民可接受的公共决策对公众参与要求比较高。因此决策者需要平衡这方面，一方面是高科学性，另一方面是高公众可接受性，这是需要政治智慧的问题。

第四点建议是新建政府示范工程，取信于民。在环境治理过程中政府要以实际行动实践自己的诺言，这样才可以取信于民。如果政府公开承诺说某一个设施并没有造成太多的环境影响，怎么证明？政府可以效仿一些国家和地区的做法，在受到公众质疑的潜在污染源周围新建政府办公楼、政府职工食堂等，比如台湾政府的职工食堂就建在垃圾填埋场上，只有政府身先士卒才能取信于民。   

我就主要说这四点建议，这四点围绕的核心问题是如果政府想提高公民对自己的信任，首先要改进自己。我个人认为第四点建议相对来说比较立竿见影。当然你能做到身先士卒，你自己要相信自己。到时希望政府能够在各种环境设施、环境污染问题上有自信，能够充分的发挥自己的示范效应，谢谢！

钟开斌：我在国家行政学院主要负责全国突发事件和应急管理培训，这几年也发现中国城镇化急速过程中，中国环境的区域性事件越来越多。各方意见都很大，我觉得这里其实有个是什么、为什么、怎么办的问题

    第一，是什么？我自己的判断是两句话，现在我国进入了环境敏感期和环境事件的高发期。所谓环境敏感期是大家对环境的感受、期望在不断增加。环境事件高发期是环境整体在恶化或者更加严峻。通俗的说，我觉得就是老百姓日益增长的对环境要求、健康的需求和可能不断恶化的环境形势之间的矛盾。而且中国目前环境恶化，正从城市向农村，从东部向中西部扩散，未来5年时间内中国面临很重要的问题是东污西渐。去年调查公布了一个数据，群体性事件的趋势已经发生了变化。前五年、十年比较多涉及到征地拆迁、城市征地、农村拆迁，涉及到企业改制，涉及到诉讼、退伍转业军人的安置问题，去年环境类的群体性事件占到群体性事件总数的1/3(数据是否准确可以核实讨论)，可见这个环境问题已经是目前社会的重点问题，极易诱发社会冲突。   

    第二，涉及环境类的区域性事件为什么引起大家普遍性关注，为什么参与性比较广、影响比较深、示范性很强？一般来说征地拆迁涉及到个体行为，个人房子被拆了，上访投诉，要求法院判决。环境问题不一样，人人关心、人人参与，咱们志同道合为了共同的革命目标走在一块。环境类群体性事件吸引力比较强，参与的群体五花八门什么人都有，学生、知识分子、人大代表、政协委员、甚至当地官员都在参与。住在这个小区，不参与感觉不好意思，大家会认为你的觉悟不高。

   第三，怎么办？我自己想了想，提了三方面：一是调整指挥棒。环境治理能否在地方官员的政绩考核里实实在在的占一个比重？目前执政党和政府都讲：经济、政治、文化、生态，五大文明建设。去年十八大报告讲了三句话：尊重自然、顺应自然、保护自然。这三句话说得非常好，中国喜欢改造自然，改造改得好叫建设，改得不好就变破坏了。所以顶层的指挥棒是一个导向、风向标，必须要调整。如果能让环保部长拿着环评去核准发改委的项目，不符合环评要求的项目就停，那么我们的环境问题就好解决多了。

    第二，政府要对民众打开窗户，环境问题能不能真评估、真沟通、真公开？去年发改委搞开发项目的社会风险评估，这其实是个好事，但是目前政府的大部分评估，包括环保部搞环评，还是流于形式，这都是要改进的地方。

沟通确实非常重要，老百姓不懂，科学家说得不靠谱，政府说得也不太靠谱，媒体说得也不太靠谱。将来能不能有专业的科学知识塑造公信力很重要。我跟很多地方的老百姓交流，专家说的不信，媒体报道说的不信，政府说的不信，所以政府的公信力要建立起来，说话有人听，行动有人跟。这决然不是简单问题，我以为首先需要一个好的圆桌讨论机制。有困难、有问题、有怨气，要么上桌，通过谈判桌讨论协商；要么上街，游行示威；要么上访。现在老百姓没有选择上桌，将来能否建立比较好的第三方机制？大家组织起来，通过谈判协商解决问题。现在是没有缓冲机构，老百姓有怨气，没有出口，跑到政府门口没有被处理，双方就发生冲突。谢谢大家！

侯雪松：几位与会者主要从制度环境、信息公开、应急策略选取谈了政策问题。我主要从环境政策考量的科学基准反面来谈谈，我们的环境出现了什么问题，为什么我们做了30年的工作取得的效果却不满意？30年来我们制订了无数环境政策和环境评估，但是公众累积的却是对环境污染治理的不满。尤其是最近两年公众对空气质量感受和官方的监测报告评价差异太大。从科学基准角度来讲，目前政府对环境是总量的调控，主要工作是削减污染物量，从政府的角度而言，每年污染总量却是在减少。但老百姓要的是蓝天白云、青山绿水，直指环境政策的终极目标，一个优美安全的环境、健康的环境。这是双方根本的差异所在。回过头看过去十年乃至三十年的环境政策？政策目标减少污染总量，政策干预是减少污染源，关注污染物的排放和产业的结合，总体而言属于末端干预，环境治理技术主要靠化学技术，局部微治理为主。

    国际上通常环境保护分成三个目标：一是总量控制，二是质量提高，三是保护人的身体健康。欧盟目前的环保政策就处于人体健康阶段，所有信息公开都针对整个环境变化对人体健康可能产生的危害。据研究，我们的环境政策在未来的十年左右开始向质量转化，之后15年、20年可能进入人体健康阶段。如果要往这个方面转变，我们的政策基点也要有所调整。我觉得要从两方面做政策的转换：

    第一是思维观念的转变，从机械局部转向有机整体观的转化。这里头有一些概念转化——研究方法上，要从单纯的试验模拟转向全面直接的把握自然生态系统健康演进的节律，是节律，不是规律。科学研究发现，我们在微观分裂的研究方法已经不适用于对环境研究，把环境和社会分开，这种主客体二元的思维方法是不适合环境研究的。

    第二要从城市发展的空间尺度和时间尺度来设计和制定环境政策。空间尺度考察整个城市发展周边的延伸，不限于行政辖区，要以自然环境的范围为主。时间尺度是政策制定要尊重当地城市和周边生态系统自然演进的更替，而不是限于每五年的政治更替。另外要考虑多种因素的相互影响，要把环境对象看成是有机生命。我们所处的环境是一个生命体，有它演进规律，不以人的意志为转移。比如湖泊治理，政府曾经一度希望五年内完成太湖的环境整治，后来专家给出的研究结果，政府知道了五年完成不了，需要30年甚至50年。日本的琵琶湖是全世界湖泊污染治理的典范，已经治理了40年，还在继续。所以我们目前提一湖一策，也就是一个湖一个治理方案，湖泊是一个活体，仅处理单一污染物是不能解决整个污染的问题。水生生物和水生植物和水滴子形成了自然的循环，达到一个新稳定生态一般要30—50年甚至更长时间。所以我们在政策制定转换成要考虑到复杂性，还要考量城市发展和人口、经济的条件，要和生态系统的演进、进化节律相结合。

   最后我们还需要跳出城镇工业化聚集效应的传统思维。过去重视城市的信息流、物质流、能量流，但对城市发展的密度场忽略了。其实城市病是源于密度问题，没有规划好密度。天通苑就很典型，几年之间，居住人口已经近40万人，密度就成了问题。人口高密度则必然产生社会服务高密度问题，随着而来的就是相关的环境问题。城市灰霾就是人口聚集效应的环境结果。最近的禽流感也是养殖高密度产生的问题。本来小鸡小群的养，结果几十万只养，很容易诱发疫病。所以规模化要转化，要从单一化、标准化向个性化和多元方向发展，要反思高速发展、快发展的弊端。整个环境政策，如果不从政治观念、科学观念上、哲学观念上，从技术手段上转变我们环境政策制定和执行的基点，未来我们可能就没有路径可走，唯一的出路可能就是移民了。