蓟门决策论坛第18期：从大都市到小城镇？--我国城镇化建设问题与对策

　　(论坛学者看法不代表新浪观点)

　　主持人：何兵(中国政法大学法学院副院长、教授)

　　主讲嘉宾：宣晓伟(国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员)

　　点评嘉宾：

　　易鹏(国家发改委中国城市和小城镇中心研究员)

　　管清友(民生证券研究院副院长)

　　叶一剑(《21世纪经济报道》国家经济地理版主编)

　　时间：2013年1月23日(星期三)下午14:00

　　地点：中国政法大学(蓟门桥校区)图书馆贵宾室

　　何兵：各位嘉宾、各位同学、各位朋友大家下午好！欢迎来到蓟门决策第45期的现场，今天的题目是“从大都市到小城镇？——我国城镇化建设问题与对策”，我们已经建成了大城市，这是一个不可逆的事实，如果再搞小城市建设，以后大城市是否又出现空洞化的问题？今天请教各位专家。

　　首先我介绍一下到场嘉宾，主场嘉宾是国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员宣晓伟，大家欢迎！宣晓伟于2002年毕业于北京大学光华管理学院，获国民经济学专业博士学位。2008—2009年在哈佛大学肯尼迪政府管理学院，能源技术创新组的研究员。2010年在国务院发展研究中心，发展战略和区域经济研究部副研究员，现在是正研究员。

　　点评嘉宾有：国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏先生，大家欢迎！虽然我们对国家发改委不怎么满意，但他们研究中心还是不错的。他是国家发改委中国城市和小城镇中心研究员。英国金融时报中文网、《中国经营报》、新华社《国家财经周刊》等多家媒体的特邀撰稿人。CCTV、中国之声等媒体的特约评论员。中国城市发展战略研究会副会长。著有《易鹏谈区域经济系列》、《低碳真相》等书。

　　民生证券研究院副院长管清友先生，大家欢迎！曾任清华大学国情研究中心能源与气候变化项目主任、中国海洋石油总公司能源经济研究院宏观研究处处长、调研处处长。主要从事宏观经济、能源政策等方面的研究。迄今已在国内外重要学术期刊发表论文50余篇，并在《人民日报》、《科学时报》等重要媒体发表评论200多篇。主持国家有关部委委托的课题多项。主要社会职务有：澳门城市大学经济研究所高级研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部高级研究员、长策智库全球宏观经济政策特约研究员等。

　　《21世纪经济报道》国家经济地理版主编叶一剑先生，大家欢迎！城市专栏作者，独立书评人，北京人民广播电台《新闻面对面》特约评论。为多家杂志撰写专栏。此前曾为《中国经营报》要闻部时政记者，人民日报社《中国经济周刊》主笔。致力于通过对区域经济、城市、建筑、商业与公共价值等领域的持续深入研究，完成对国家变革的记录和思考。著有《乡愁里的中国》等。

　　《南方都市报》资深记者李响，以及新浪网新闻中心副主编于杰。现在有请主讲嘉宾做他的主题报告，大家欢迎！ 

　　宣晓伟：我主要讲讲自己对城镇化的粗浅认识，大都市、小城镇会涉及一些。现在都说怎么进一步推进城市化，也有很多人说不应该走过去传统的模式，包括我们讨论到大都市还是城镇，因为这涉及到城市规模的结构问题，不应该像以前一样，应该走城镇化的新路，建一个健康城市化或者有质量的城市化。我主要围绕这个命题，即怎样从城镇化的老路转到城镇化的新路的视角出发讨论我自己的一点认识跟大家进行交流。我大概讲三部分：

　　第一，现在城镇化讨论得很热，这件事上至高层，下至普通百姓，事关切身利益和很多重大事项，所以我大致回顾一下对现在城镇化讨论的一些基本看法，由此引出很多人为什么要从城镇化的老路转向城镇化的新路。第二，一条道路的形成或者一个模式的形成深嵌在一个制度安排中或者深嵌在一个利益格局中，有一个自我循环的链条，要很简单的把一个老路变成新路，打破原来的走向很难。所以我们必须深入分析，你原来那套制度安排是什么样的格局，它的逻辑是什么样的，也就是说这里面牵涉到观念是什么样，因为制度安排有观念支撑，这些具体的制度又是怎样的，这些制度背后的利益格局是怎样运转的，所以第二部分讲一下已有的或者现在看到的城镇化推进模式其观念、制度和利益安排是怎样的。第三，如果我们想打破原有格局或者改变原有格局，应该在这几方面怎么分别做一些相应的调整？

　　第一，现在讨论城市化很大一块内容是讨论城镇化对中国未来经济的增长，这是目前讨论最主要的内容之一。就目前来说，大家耳熟能详的，包括重复建设问题很严重，以投资拉动经济传统模式很难持续等受到很多人质疑，另外出口需求不是很好，一时半会很难有非常大的起色。那什么才是未来中国经济增长的一个持续的动力？城市化或者城镇化就变成了一个理所当然、映入人们眼帘的一个事情。之所以从这方面讲，一方面我们可以看到城镇化在不同层面上对这个事情有影响，一个是需求层面，我们看到未来有多少城镇化的地，带来多少基础设施的增加、住房的建设，还有大量人口从农村到城市的消费升级带来内需的增长，所以把城镇化视为中国未来最大的内需所在似乎是一个很顺理成章、合乎逻辑的事情。围绕着这样一些看法，很多研究室对未来城镇化水平的测算，什么时候到什么地方，另外城镇化对未来的基础设施、住房、居民消费怎样预测，对经济增长是怎样的影响，目前在城镇化方面的很多讨论都是围绕这个进行的。

　　刚才说的是需求层面，把城镇化看成中国未来最大的内需。

　　还有一个是供给层面，城市本身有利于规模经济集聚，而且有利于人力资本的积累，所以城市本身的供给层面对经济增长产生很大影响。同时我们也看到目前越来越注重技术创新在经济中的拉动作用，而我们知道城市实际上是作为创新的一个集聚体，在创新中发挥核心作用。所以我们也看到有很多人讨论说“城市化怎么能够对创新有促进作用，怎么拉动城镇化、创新、经济增长的逻辑链条。”

　　最后是从生产率的角度，因为城镇化会带来产业结构和就业结构的变化，农村人口从农村到城市里从事不同的产业和不同就业时，就会有明显的生产率提升，有多少农业人口流到城市，有多少潜力，怎么进一步发挥这些潜力我们可以看到。

　　林林总总，不管是从需求层面还是从供给层面对中国经济的影响是我们目前对城镇化讨论很大的一块内容。

　　与此同时还有一块内容，即对现有城镇化模式的一些弊端展开了分析，指出目前现有城市化模式需要得到改变。这样一种分析也分成几部分：

　　一是从所谓城乡二元城市化模式指出现有城市化模式的一种弊端。也就是说我们看到的，在理想状况下是因为农业生产率的提高，更多人流到城市，从事非农就业。这两个在刘易斯二元模型里是互相平衡的，农业工资水平、农业生产率随着城市化过程。但我们可以看到现在的城镇化过程是城镇化未有效带动农业和农村，也就是说农村和农民没有充分享受到在城镇化过程中应该得到的益处。农业生产率提高得并没有我们想象的那么快，从而带来粮食安全、农产品供应等一系列问题。另外，现有城市化模式靠过多的占用耕地，而且过多汲取了农村地区的资金、人才等资源，这样就可能使农村地区的建设相对后，个别地区反而凋敝，农业发展相对不足。从城乡二元结构来说，城镇化过程本来是一个农业发展自然推进的过程，实际情况是人为的，某种意义上把这两个事割开。当然现在也提所谓的“以工补农”，可总体来看这个问题是客观存在的。这是对当前城镇化模式弊端的一种分析。

　　二是现在城镇化推进过度依赖政府主导。在这样的模式下，政府热衷于扩大城市规模，如此造成对土地资源低效利用，以及对土地财政和房地产的过度依赖，房价过高，房地产市场反过来膨胀后，继续对城镇化推进构成一种障碍，一方面对普通居民的住房障碍造成影响，另一方面对城市的实体经济发展造成威胁。

　　如果靠政府主导推进城镇化会产生很大的问题，即政府行政级别变成各个地方推进城镇化过程中一个最重要的资源。也就是说行政等级高的，比如北京可以吸取各种各样的资源，如此形成城市体系的严重失衡。我们讨论到底是大都市还是小城镇，是一个很重要的问题。但更重要的问题是怎样形成这种结局，靠什么东西构成这种东西。当然我们可以讨论大城市好还是小城市好，不过更要讨论的是靠什么东西形成这个结局，这个结局是我们讨论城镇化推进模式中的一个根本问题。在一个政府主导下的城镇化模式不一定就是大城市还是小城镇，不过依靠行政级别必然是这样一种情况，但也不完全属于。比如南京，南京是江苏省的省会，但经济实力并不是江苏最强的，苏州比南京强。北方，特别是北京这样的行政级别可能会变成主导性因素。总之不能一概而论，不过可以看到在以政府主导推进城镇化模式过程中必须会造成城镇体系的一种扭曲，这是毫无疑问的。

　　三是对现有城镇化模式的批判，认为核心问题是农民工市民化。也就是说现在城镇化模式没有解决这个问题，只让你来打工，不让你落户，是一种半拉子的城市化，要地不要人的城市化，是一种无物的城市化或者地的城市化，不是人的城市化。在可以看到建成区的人均占地面积上，虽然号称为“人地矛盾突出的国家”，但铺张浪费的现象非常严重。如果农民工市民化的问题不能解决，就带来了一系列严重问题，包括形成城市化中新的二元结构，即本地人和外地人的严重对立。广东增城群体事件不是其它矛盾，而是本地人和外地人之间的严重冲突。还有留守儿童问题，几千万人到城里打工，几千万留守儿童在农村，这对未来社会造成很大的麻烦。农民工市民化问题没有办法解决，这是一个很核心的问题。还有一种看法认为城乡分割、城乡二元和人地分割的城市化模式最大的弊病是以一种大家看得见、人所共见、人所共知的方式，大规模、常时段造成不同社会群体的一种利益分化，而且固化，从而导致整个社会的紧张和断裂。

　　为什么这么说？我们看到在城镇化过程中实际是不断加剧整个社会收入分配差距的拉大。(在这里我说的东西只是我个人观点，不代表机构观点)。无论是进城的农民还是没有进城农民之间、市民之间，市民和农民工之间，买了房子的和没买房子的，享受到基本公共服务和没有享受到的基本公共服务，每一寸土地的城市化推进都在制造新的社会不公平或者积累新的社会矛盾。这样的城镇化过程最大问题在于它带来的不是社会的更多融合(城镇化应随着经济社会发展，更多人、更多产地跑到城市里，使生活更美好)，而是社会的一种撕裂，非融合。这是一个致命的问题。

　　在原有那套方式下继续推进所谓的城市化，而不改变，那刚才讨论的内需和供给，对经济增长影响更多的可能只是一种救命稻草，而不是灵丹妙药，可能会造成更多的问题，而不是解决更多的问题。所以我们说需要讨论，要对旧有的城镇化模式进行一种变化。刚才我也说到，原有的城镇化模式是一整套制度安排和利益格局下的产物，并不是喊两句口号或者诉求一些所谓道德价值的判断就可以改变了。一方面尽管对原有城市化模式指出了它的很多弊端或者有很大问题，但我们也看到近十年来对城镇化模式的创造发明带动了经济社会的快速发展，它做出了贡献，有它的可取之处。也就是说如果要找到城镇化的新路，只能对原来老路的一种调整。我只要对原来的老路说“不”，就可以走到新路？这是不可能的事情。另外，现在这套城镇化模式是循环、完整的、不断强化的，某种意义上是牢不可破的利益链条。如果不深入分析利益链条里的利益是怎么产生的，是怎么分配的，是怎么维持的，如果你要打破它，只是一种主观愿望。还有一种说法需要考虑，如果要打破原有的制度安排和利益格局，必须要有一套新的激励机制，我们需要一套更合理、更公平、更有效率的，而且也能自我持续的利益机制。

　　一会儿我会讲到地方政府的土地财政，如果不想让地方政府做土地财政的事情必须有相应的利益机制使他能够转到这方面，而不是说不让他干什么就行了。如果迈向新的城镇化模式，具体实际的操作、改革或者推进市一中非常理性、小心的一种计算，而非情感和道德的判断。为什么这么说？比如农民工市民化问题，一个很重要的需要是把公共服务普及到进城的农民工，同时我们会看到膨胀的大城市人口。这里面有一个平衡问题，具体到教育，前两天讨论非常激烈的是高考移民问题，那设置什么样的条件？这并不是情感判断就可以的，而是要不停地平衡理性的利益计算才可以达到一个结果。我们说制度变化就像它不是一种只诉求感情和道德判断就可以马上完成的事情，更像是一种费力而且缓慢穿透硬木板的工作，制度的演进是这样一种感觉。

　　现在对已有模式讨论以及从老路转向新路面临的困难做了一点描述。

　　第二，如果我们要去改变就必须知道原来那套东西是怎么运作的。中国现有这套城镇化模式或者老路基本逻辑是怎样的。从三层面展开：一是观念层面；二是制度层面；三是利益层面。为什么这么讲？观念的层面，表面上我们做什么事是直接诉求于利益的计算，但根本，什么对你是有好处的利益？这取决于每个人的价值判断，所以观念是从根本上影响人的行为模式或者一个制度安排。制度层面实际是把我们把社会上的观念固化成一个体现出来的结果，比如是一种正式和非正式的规则安排，包括我们所说的法律制度或者其它。利益层面是任何一种制度安排背后都有权力和利益分配格局，这种权力和利益分配格局是怎么互相产生、分配和维持决定了制度是否可持续的重要因素。观念为制度提供正当性、合理性论证，而利益和权力格局反过来会强化人们的不同观念，所以这三个互相支持，形成一个稳定的格局。

　　如果打破原有的一套格局，随着环境变化，人们的观念可能发生变化，利益格局也发生变化。与此同时制度的变化往往滞后于环境的变化，为什么这么说？因为受到原有利益格局的牵制。在这个格局安排下，那些既得利益(通常也是权力的支配主体)很难调整对自身有利的制度安排。所以我们可以看到制度的变迁并不是线性的或者渐进的，往往是突破性的、爆发性的。也就是说利益格局久久滞后于环境变化后，矛盾冲突积累到一定程度会发生突变，某种意义上会打破原有格局。

　　从观念、制度、利益三个层面来看，原有的这套城镇化模式分别是怎样的？原有城镇化老路的核心观念是身份等级制的观念。什么意思？身份等级制是按照不同出生地，把每个人分成三六九等，用一套严格制度，主要是户籍制度、公共服务制度，把这些所谓的身份等级固化体现。

　　身份等级在目前中国主要包括两方面：一是城乡二元，二是区域差别。城乡二元是城市和农村之间存在着的巨大差异，这种身份观念不光是一种文化观念上对待城乡态度，人们认为农村就是落后或者低人一等，其实也包括了在相关制度安排下福利待遇上的巨大差异，包括社会保障、教育、医疗，你一生下来是农村人还是城市人，就暗含了你应该得的和不应该得的。当然我们可以这套所谓的城乡二元论，户籍制度和城乡之间的待遇与生俱来。传统社会里并没有所谓的户籍制度，农村人口和城市人口是互相流动的。新中国成立后，在当时生产发展水平比较低的情况下，尤其是农业生产力水平比较低的情况下，为了推进工业化不得不采取一种措施，要形成剪刀差和农业的积累。这方面有很多文章讨论过，比如新中国建立时城市里马上就碰到商品粮供应不足的问题。在我们看到传统王朝的后期，因为土地兼并加剧，大地主的形成反而有更多的粮食卖到城市里，所以王朝末年城市反而会畸形繁荣，这样会导致不可持续的状态。所谓城镇化从某种意义来说是客观、自然演进的过程，也就是说农业生产率提高后，有更多的粮食和农产品可以供应更多的城市人，这是一个自然演进。如果没有达到这个地步，硬生生的推进，必须要通过户籍制度把这些人摁在农村，然后通过一套统购统销(农村)、定额分配(城市)制度使得在当时条件下推进工业化不得不采取的一套制度安排。但制度反过来也会强化人们的观念，尽管现在跟当时建国以来的经济发展水平已经有很大差异，但制度一旦建立后对人的观念会造成很深的烙印，对以后的制度演进形成很深的影响。从目前来看，现在涉及到相关问题，特别是土地拆迁等，难以有效维护农民的权利，某种意义上跟城乡二元身份等级观念有密切联系。

　　还有一个身份等级观念巨大差别来自于区域。我们知道在计划经济体制下，不同城市、地区之间更多是调配，中央政府的影响力更大。但在改革开放后实现财政分权，导致的必然结果是人们福利待遇水平跟当地的经济生活发展水平密切挂钩，也就是说你到底能享受什么跟地方有关系。比如东部沿海地区的农民，福利待遇有可能超过城市，因为不同区域公共服务水平非常依赖于当地经济发展，这是因为不停地财政分权导致的一个必然结果。所以我们可以看到，在目前状况下，在原有城镇化模式里，身份等级观念由城乡二元和区域有别的东西将全体中国人分割成一个一个、一块一块，生下来似乎就应该是不同的群体。这是原有城镇化模式最根本的观念支撑，也是我们要走向城镇化新路最根本的障碍。

　　利益分配格局。原有城镇化模式利益分配格局用一句话说就是“以地谋发展”。同样一块地从农村到城市，地还是这块地，但价值上有很大差异，根本问题是在用途转换中产生了一种增值收益。一块地种粮食，一年最多产一千斤，然后卖出。如果在上面盖了一个工厂，一天24小时生产笔记本电脑，那土地的产出价值完全不一样。如果搞个CBD、金融行业，土地产出的价值更加不一样。地为什么有增值？因为在不同产业中回报率不一样，是一个长期回报率短期变现而已。利益的产生、利益的分配和利益的维持，那利益是怎么产生的？说白了是在经济发展过程中土地用途转换后，不同产业回报率不一样。房地产也是，买了房子后，一辈子为这个房子打工，只是把自己未来20年、30年的东西变现，重新回报。地还是这块地，房子只是这个房子，从经济学意义上没有增加值的产生，但为什么这么值钱？主要是把你将来要产生的收益于现在变现，这是土地价值产生本身的核心问题。

　　在这套原有城镇化模式里，最核心的是地方政府一手从农村这边把地拿过来，又一手卖给开发商。与此同时地方政府又把地拿来以比较低的价格招商引资、建设工业园，同时承担城市建设，还搞公共服务，这些同时存在。地方政府有一个土地出让的转换利益循环(图)，在土地出让成本里包括征地拆迁费用、失地农民的补助，前期土地开发，企业职工安置，土地出让业务费，这是土地成本。比如北京市政府卖了多少地只是总收入，要扣掉土地出让成本，有一个土地出让的净收益。净收益是干嘛的？在土地出让成本里最大的是拆迁费用，2008、2009、2010年三年里占整个征地出让成本的36%。也就是说最后拿到土地出让收益大概占到国有土地出让的45%左右，一半不到是净收益。净收益拿去干什么？有几项支出：一是教育支出，二是农田水利支出，还有国有土地收益基金，农业土地开发支出，保障性安居工程建设，城市建设支出，农村基础设施建设支出以及缴纳新增建设用地。其中城市建设支出占整个政府收益的60%。也就是说整个土地出让总收入的26%左右。地方政府一方面从农民手里拿地过来，一方面又出去。这时候最大的成本是征地的成本，而最大的支出项目是城市建设的支出项目。从这个地方来看，可以看到利益格局的维持是不断循环和自我调换的链条，因为征地越多，越可能不断的用比较低的价格吸引招商引资，说给你一个低价，给你一块地；另一方面可以用自己在土地市场上的垄断和排他性地位，不断的拉高地方地价、房价，以最大化自己的利益。我们有相关研究可以分析地方政府在这件事情上做得非常理性，比我们的任何想象要理性得多。这是一套真正的投资组合：怎么样把地弄过来，这块地应该弄出去，那块地应该弄进来，不同地之间有很密切的用途，是非常理性的群体。

　　所以如果我们分析“以地谋发展”的利益链条下的不同利益主体，首先可以看到地方政府，地方政府是这种模式的主导者和实施者，但实际我们可以看到这套行为不是他自己想要选择的行为，而是在现有财政格局安排下，地方竞争，要GDP至上，要政绩考核，要公共服务跟经济发展水平挂钩，必然慢慢会转到“以地谋发展”的城镇化推进方式，而且地方政府官员在这个模式下获得了很强的政治上或者经济上的激励。

　　中央政府怎么看？中央政府一方面通过事权分担，把一部分支出责任转嫁给地方政府，隐性而间接的享受了土地财政或者“以地谋发展”的好处。另一方面，如果不停地像地方政府这样大肆扩张，也会带来很大的风险，包括粮食安全、金融风险、社会稳定等各种系统性风险，所以中央政府一方面享受，另一方面又承担系统性风险，所以就要通过土地指标、信贷管控等方法对地方政府的行为加以约束。这是中央政府。

　　开发商，本质上是一个变现者的功能，怎么变现？把最后的土地收益增值变现，作为一个地方政府最后的代理者。但代理者作为代理工具的同时自身也变成一股很强大的影响经济社会发展的重要力量，所以在推动城市发展时也获取了超额利润回报。当然这个超额利润回报不是他，而是政府垄断土地导致的，并且是因为垄断土地的一部分被他给吸收了，所以他变得那么强有力。这是开发商。

　　其他企业一方面受到高涨地价和房价的压力，造成企业运行成本不断增加。另一方面那些原来囤积了很多土地的企业深受歧义，而且他们也不断的进行相应投资，导致相应的实体经济向虚拟经济迁移。

　　城市居民状况也类似，一方面深受高房价之苦，另一方面相当多的群体尤其是拥有多套房子的，深享高房价之福，同时也是房地产市场投资的一个重要力量。

　　最后两个参与者，一个是农民，分为两种：一种是没有被征到地的农民，他间接的、微弱的享受到了“以地谋发展”城镇化带来的“以乡带城”或者“以工补农”的好处；一种是已被征地的农民。已被征地的农民也分为两类，绝大多数都是得不偿失或者成为现在城镇化模式的牺牲品，很少一部分也就是说靠近繁华城市的城乡结合部和城中村农民，他们有可能在拆迁过程中不公平的获得土地垄断收益，变成实力阶层。另外一个是城市的外来人口，包括大量农民工。这帮人是真正被剥夺的人，他们为城市建设付出最多，得到最少，这成了另外一群牺牲者。

　　这样一套利益格局安排是由一系列的制度来支撑，最核心的是土地制度，也就是我们有一个制度，土地是城市土地，国家所有，而且只有通过政府征收才可以把农村的集体土地转换为城市的国有土地。这是城镇“以地谋发展”城镇化模式的真正基石，它奠定了地方政府在土地市场中的垄断地位和核心作用。而中央政府通过指标等一系列方法进行控制。

　　还有一个是户籍制度，户籍制度首先把你分成三六九等，然后投入背后公共服务差距把户籍制度固化体现出来，两方面互相支撑。

　　财政制度是中央和地方以及地方之间实行分灶吃饭，谁家孩子谁家抱的基本原则。所以有一种碎片化的模式，比如社会保障是省级统筹、县级统筹还是市级统筹？都没有国家层面的事。当然现在我们在往这方面拉近，由此可以看到土地、户籍、财政互相纠结在一起，包括公共管理制度、其它制度等，使“以地谋发展”的模式得以维持运行。

　　但我们对城镇化模式进行评价时有两个：一是已有的城镇化模式是在中国经济发展水平比低，尤其是农业生产力水平比较低时探索出的一条怎样很好推进城镇化的一套路，不说很好，至少是有效的。人地资源在中国很紧张，人地矛盾也很突出，资金也不足。但在“以土谋发展”的方式下充分利用了政府对经济社会发展的主导作用和土地至上垄断，硬生生的闯出了城镇化的路子。这个东西就像打开潘多拉魔盒一样，每个地方对城市建设都是紧锣密鼓的，每个城市的面貌都在日新月异，每个城市的房价都在节节攀升，这样一个巨大的推动力自有它的可取之处，问题在于这套东西不可持续，很难持续，现在已经显出端倪，为什么？有几方面决定了它不可持续：

　　一个土地资源有限，不可能永远卖地。沿海发达城市土地财政已现颓势，2012年北京市土地出让收入比2011年下降40%左右，当然这跟经济形势有密切关系，但我们会明显看到东部地区的排名在全国出让土地城市排名中，增数远远不及中西部地区，中西部地区大幅上升。另一个是土地增收成本不断增加，刚才我们看到利益链条要转起来，首先有收益才行，如果成本大于收益，那地方政府不会有动力干这个事情。但2008年以来拆迁成本占40%不到，现在将近70%，数据有待进一步核实。但我们明显看到的是，拆迁成本不断增加，也就是可以共用收益部分越来越少，现在地方政府进行城市建设，更多是通过银行贷款，通过债务平台借贷。当然这也是一个途径，问题是怎么管控这些风险？这些风险是不断持续的。所以这套模式产生了很大问题。

　　二是社会差距不断拉大，本质上变成击鼓传炸弹的游戏，不断靠剥削未进城者或者要进城者释放，因为土地70年一卖，不断提前释放和消耗未来增长潜力的过程，本质上是这样的。

　　综合以上方面，可以看到城市化模式虽然强大有力、高歌猛进，但很有可能是最先倒掉的第一块多米诺骨牌，倒塌的原因无外乎几种：第一，土地财政不可持续，比如地方债务、银行坏账；第二，房地产畸形泡沫破灭；第三，城市二元结构剧烈爆发引发社会动荡，就像当年的广东，因为没办法管控，社会差距越来越大，社会矛盾越来越突出，必然是这样的一个情况。

　　第三，如果我们要这个东西，要有一套新的利益机制、利益安排，这里面的核心是什么？有四方面：

　　一是要用政府主导，我们现在看到这里面的核心是政府，政府垄断了土地，它作为排他性的中间场，城市的扩张必须是政府来决定，要退出来。问题是怎么退出？必须变成多方参与，政府引导。政府退出来并不是说什么都不管，该管的地方要管。比如规划、土地用途，这些方面政府要进一步；另一方面，这块土地谁来进行？政府只是变成一个参与者，不是排他性的垄断者。

　　二是由土地财产逐渐转向房产财政，这是一种必然趋势，可以看到。现在拥有很多套房都没有持有成本，趋势必然是地买得差不多就得征房地产税。我不是站在地方政府角度，而是看发达国家，房地产税的事情不能解决所有事情，它不是万能的，但却是万万不可缺的，而且是一块最核心的资助。问题在于装地方政府责权分配的框架怎么理清权责关系？我们刚才说到“以地谋发展”的所谓模式，并不是地方政府一上来就是如此，而是慢慢演进、推到、看到的结果。如果我们想去解这个扣，还得往上慢慢捋。什么意思？现在中央地方政府的财政或者事权、分权机制是这样的，所有事情都要由中央来决策，执行由地方来执行。一方面我们看到中央执行力很弱，集权不够；另外地方的决策权很弱，地方所谓的分权不够。在财政方面也可以看到，任何事情说起来大家都有份，中央财政有份，地方政府有份，县财政有份，事权共担。另一方面是谁家孩子谁家抱，是北京的就北京管，中央考虑你的那些事情，这件事没有一个到底是谁管的决策。比如是中央管，可能中央出现一竿子问题都是中央的事，没有分层类的责权关系。比如社保系统，有一个最基本的社保系统，全国人民人人有份，甭管是在北京还是在上海，不管你是在城市还是在农村。在责权结构下讨论中央干什么、地方干什么，这样慢慢才可以把流动人口市民化或者农民工市民化的问题真正缓解、解开。要不然所有东西到这里来看，可以看到在北京已经形成很大的福利悬崖，怎么可能一下子把这些东西消除，现实的财力不可能完成，要消除必须是中央管中央的事，北京愿意搞什么是你的事情，如果外地人口流动到你这儿来，应该有什么规定，比如几年，那得是中央政府说了算，不应该是北京政府说了算。中央该管中央的事情，北京该管北京的事情。

　　从这个角度而言，现代城镇化的转型是中国现代化转型过程中的一部分，而现代化转型最核心的东西是社会结构和关系的重新调整，也就是说每个人和国家的关系以前是三六九等的，现在人民都一样了，怎么办？理想是理想，现实是现实。包括中央和地方，以前是集权和分权同样不够，现在的问题是怎样厘清哪些权力是中央的，哪些是中央说了算，中央担责任，哪些是地方担责任，地方说了算。在这方面进行调整后才能从根子上把旧有的城镇化模式逻辑慢慢渗透，这样才真正有可能使我们从一个传统的不可持续的城镇化老路迈向一个可持续、更公平更有效的城镇化新路。

　　我就说这么多，谢谢！

　　何兵：感谢主讲嘉宾，他归纳的城镇化：第一是政府主导的城镇化。从中央集权往下分权，有权力的地方，城市是最大的，所以北京最大，省会是第二大，然后到县里，乡里差一点，大队最可怜。我曾经看到一本书里的照片：师部的楼非常漂亮，团部小一点，营部小一点，到了连部就跟狗窝一样。这实际是中国的权力架构模式。

　　第二，这种城市化模式转也行，不转也不得不转了，为什么？因为它已经走到了尽头，这种卖地模式一定是以房地产价格虚高为前提，当房地产泡沫一破，卖地不赚钱政府就不干了。对于卖地赚钱我有体验，1982年我在县里政府工作，那时候进编制非常难，进机关非常难，所以规模很小，为什么？因为没钱。我们县每年借钱发工资，说等粮食下来了，再还给你钱。现在回去，我们政府大院里是一楼一楼的干部，为什么？因为卖地有钱。老的模式是完了，但新的模式，小城镇怎么建设比较麻烦。谢谢宣晓伟的精彩发言！下面有请点评嘉宾易鹏。

　　易鹏：就这个主题我谈一下我个人的观点，不代表机构。这两天我刚刚从外地回来，把我拖过来，讲得可能会有点胡言乱语，不当的话，请大家多海涵。我谈几个观念性的东西，“从大都市到小城镇”谈四个观点：

　　第一，对当前城镇化怎么看。昨天我参加中国房地产年会时讲了一个观点：城镇化有点泡沫化。现在逢人都讲城镇化，不讲城镇化就感觉你Out了。这本身有点不正常。城镇化从工业革命开始已经有了多年历史，高速城镇化过程中也有一百多年以上的历史，在这个时期中国大规模城镇化也有30多年历史。在这时把城镇化放在这么热的角度有点泡沫化，越到这时希望大家越清晰的看待现在的城镇化。

　　很多人认为中国城镇化存在很多问题，但有一个基本判断：中国城镇化的承建大于问题。这些天北京的雾霾天气大家都在讲，但在座各位愿意生活在现在的北京市还是生活在1978年的北京？换个角度讲，用逆思维看待当前的城镇化，这个城镇化带来了产业大发展，收入大提升或者空间的大释放，这种城镇化实实在在的取得了进展，包括产业结构的优化。北京以前是工业城市，现在北京的服务业占75%。这是第一个观点，承建大于问题。

　　第二，未来城镇化要解决的问题，确实存在很多问题。为什么现在提新城镇化？前两天我在《人民日报》上写品论《“新四化”新意在何处》，十八大期间我写这篇文章，讲李克强的“新四化”。其中我讲的很重要一点是发展理念的不足，比如解决人的问题，解决农民工市民化的问题。现在城镇化不只是以前城镇化的经济概念，严格讲未来城镇化蕴含着政治、社会、法学等很多方面的内涵在其中，总的来说以前的城镇化是发展的概念，未来的城镇化是一个公平的概念。北京市2069万常住人口，没有北京市户籍人口的比重接近50%，这样一种二元结构分布在北京市不是真实的北京市。在这种情况下此问题一定要解决。“北京市成为常住人口的北京市，而不是有北京户籍人口的北京市”，当然这有过程。这次北京市政府工作报告提出，推举异地高考，北京市异地高考最小，被批评的声音最大。在这个情况下，目前可能不是，但存在这个问题，从真实的城镇化角度而言怎么将城镇化做得更好，不能回避过去，现在中国就是中国人，不可能成为日本人，也不可能成为美国人，这是客观存在的事实。

　　后面探讨了大都市小城镇的问题，中国城镇化应该是大城市、小城镇和农村三者共生发展、协调发展、共生共荣的发展，这是最理想的状态。但我们都知道理想状态只是在理想中存在，现实中很难存在。所以对今天的题目我提一点个人不同意见，也许很多人不认同，但我的观点比较鲜明：中国未来城镇化可以在演进十年左右的城镇化中，必然是大都市继续吸来更多资源的城镇化，有几个理由：

　　1.人往高处走，不是谁能改变的。都知道北京房价贵、空气污染，为什么北京人口越来越多？新增加常住人口将近60万。原因很简单，北京公共服务水平是全中国最好的，最好的大学、最好的中学、最好的医院、最好的文艺团体、最好的基础设施、最便宜的地铁价格、最便宜的公交车价格(4毛钱)，北京市的公共服务水平、生活成本在全国特大城市算比较低的，个个被北京的房价所吓倒。但很多人在北京租房子，租金并不贵。北京的机会和收入比较高。换做任何人，从经济学讲，从利益最大化的角度讲，一定会扎在北京。当时我们看北京市的人口，到2020年北京人口到2000万，可北京市瞬间人口规模估计到了3000万。为什么政府控制不了？因为人往高处走，背后是什么力量？是市场的力量。如果从城市角度看城市发展的思维，一定会犯大错误，不是以个人意志为转移，尤其不以政府的意志为转移，一定是看不见的手发挥最核心的资源调配作用。这类城镇化中一定是以市场化为主的城镇化，如果不是市场为主的城镇化那是灾难。

　　2.现在城市发展有规模效应，人口平均规模是1.1万。绝大部分镇人口在5万以下，把更多的钱寄托在小城市，那是打水漂。昨天跟很多房地产企业家说“不要被小城镇诱惑，小城镇真的有投资价值可能只有10%左右。”

　　第三，我们国家的行政资源、分配资源，短时间很难消除。这样会导致北京、上海、省会城市一定比地级城市吸纳更多的资源。刚才宣老师也讲到江苏苏州和无锡经济总量比南京要高，但有另外一个概念，江苏背靠直辖市上海。上海才6000多平方公里，苏州就是上海的一个郊区。另外，即使在这种状况中，南京人口规模远远超过苏州和无锡，南京的公共服务水平、医疗水平、学校水平远远高过苏州和无锡。我到江苏去问很多人“你愿意生活在经济总量最大的苏州还是愿意生活在经济总量相对小一点的南京？”很多人会选择南京。这种选择就决定了人的趋势和城市的吸纳能力。

　　第四，未来中国发展应该是特大城市群，比如北、上、广、深，这种大城市为基础的城市群或者都市圈是未来吸纳城镇化人口的主体，这也不是意志为转移的。当年日本东京做了很多事，我们现在城镇化很快，日本城镇化比我们更快，一年就增加1.5%，我们十年中是1.35%。但日本快速崛起主要有东芝、索尼在大阪的都市圈里，人口大量往里走，导致严密的城市病，怎么办？日本想往外面赶，但赶了这么多年效果仍不明显，后来是交通枢纽工程的建立才解决，实际是建立了城市圈。反思北京城市建设最大的问题，北京将近1.7万平方公里，建成面积将近1300万平方公里，北京市人口2069万，进城中每平方公里承载的人口面积有多少？并不高，远远低纽约、东京、巴黎。为什么北京这么拥堵？很重要的一点是没有采用轨道交通为基础的城市连接线，而是采用高速公路为主的连接线，高速公路有切割性，而轨道交通有连接性。顺义、通州、怀柔、延庆感觉不在北京城，但如果是轨道交通可能只有20分钟、30分钟到城市，那感觉会不一样。这是当年交通设施选择导致城市的切割，导致城市的承载能力下降。从这个角度来讲，北京市可承载的人口有多少？就水资源角度而言，未来承载力可能是2800万。我个人观点是，承载力大后对水价可能会产生倒逼作用，用水的价格会更高，水价调升过程中能够挖掘出水的潜力。所以北京市未来某一天迅速实现5000万人不要感到奇怪，可能也是一个正常现象。美国有三大都市圈，日本两大都市圈，都解决了日存在的绝大部分比重，中国也可以。

　　最后，面临大都市和小城镇，从理想角度出发，但更要从现实的趋势进行分析。日本、美国任何国家在城镇化过程中都有大量政府为主导的规划，有大量空间规划和各种类型的规划，这有利于更有效的提高城镇化进行的质量。在中国做决策过程中要少拍脑袋、多调研，多了解趋势，了解规律。而且我个人认为，面对这么热的城镇化，对城镇化了解到位的，城镇化未来该怎么走，绝大部分人包括我自己都是一知半解。当我们面临这么重要的、牵涉到未来中国核心战略的事情中，是否激化更多的社会力量参与，激化更多的思维激荡，花更多的时间到基层调研，包括各种不同的力量做调研，中国政法大学组织这样一个讲座是激化更多的社会力量参与，包括媒体，参与更多，我们对这个东西思考得更全面，对中国城镇化尽量少走弯路，找出规律更有价值。我的发言完了，谢谢！

　　何兵：易鹏的观点是，虽然想搞小城镇化，但市场上的力量、结果……

　　易鹏：我补充一点，城镇化是中国的特色词汇，严格来讲中国的城镇化本质也是城市化，只是考虑中国广袤的土地乃至于差异化，有大城市、城镇和农村，因为达不到百分之百的城市化，这是全世界的共识，有些国家达到了90%的城镇化(日本)，但也不可能百分之百的城镇化。这是第一。第二，即使在这种情况下，北京现在很多人逆城市化，很多有钱人不待在北京，而是待在北京优美的地方，愿意住到乡村。刚才叶一剑讲，“回不去的乡村，进不了城”，但极少数的一部分人回去了。所以城镇化的核心体制还是城市化，李克强从来没说一定要小城镇化，十八大报告中只讲了“大中小城市合理布局，城市和城镇协调发展”。

　　何兵：你说北京城市市场问题，我刚刚从美国戴维茨回来，那里的房价很贵。他们说规划是这样的：第一，城市圈就这么大，不容许超这个圈；第二，不允许盖高楼，都是两层楼、三层楼。如果北京就这么多圈，永远不超过，就行了，但我们确实不是一个法治社会，县城很多年前树了一个铁碑：基本农田保护基地。过了十年，我回去发现连碑都没有了。

　　易鹏：这不一样，这些年城市土地城镇化远远大于人口城镇化。

　　何兵：我觉得我们的城镇化要调整思路，否则很麻烦。

　　易鹏：农村环境问题比城市更严重。

　　何兵：对。

　　李响：如果不集中起来，农村里水、卫生服务很差。

　　何兵：感谢易鹏，下面有请民生证券研究院的管清友院长对晓伟和易鹏的说法做几点评论。

　　管清友：在城镇化问题上我一直不是特别赞同，因为就是城市化，城市化一个是空间概念、城的概念、人的聚集，另外是市的概念。我讲四点评论：

　　第一，对城镇化的问题要客观认识，刚才易老师讲了成绩和问题谁大谁小。土地制度我们要客观认识，目前的土地制度在新中国从公社化开始，1982年宪法正式确立了农村集体土地所有制和城市土地国有化，这种土地制度确实有很大问题，比如我们看到农民被剥夺问题、土地财政问题甚至土壤质量下降的问题。但这种土地制度确确实实又是中国改革开放30年来低成本优势的重要组成部分，也是中国经济奇迹的一个重要组成部分。到底是好还是坏我们不能如此评价，总之有其利也有其弊，看我们从哪个角度看，是从效力角度看还是从公平的角度看。但如果我们再像之前这样利用土地，坚持现在的土地制度，在土地增值分配问题上没有明确说法时，只能引发更多的社会矛盾，因为在土地增值问题上，理论界特别是法学界没有给我们一个满意的答复，土地增值在四个来源中，每个来源应分配多少？上次我们和小叶讨论四个来源：一是规划，二是产业政策，三是农民所有权和使用权，四是基础设施建设。因为土地用途的变化、土地增值的变化是因这些因素共同作用产生的，这个土地增值怎么分配？何老师是法学专家，您应该给我们一个明确的答复：农民到底应拿多少，政府应拿多少，这在现在没有明确的说法。

　　这种土地制度看来是不可持续的，现在关于土地制度问题国内分成多派，有的坚持目前模糊产权，农村集体土地所有制和城市的土地国有化。有人认为终极目标还是私有。有人认为应该有一个过渡方案，逐渐过渡到私有化。总之，不同声音也没有明确说法，中国很多问题坏就在坏在理论界老是争论，争论几十年也争论不清楚。光停在争论层面对事情没有什么益处。现在我们看到在土地问题上，实际做法是加快了土地市场化、货币化，把使用权长期化固化下来，十八大报告里也提出了所谓“提高农民在土地增值当中的分配比例”，这至少是一个改观。土地制度确实到了要兼顾公平的时候了，要反哺农民的时候了，农民给我们做了太多贡献，不应该在土地问题上无偿的或者低成本的剥夺农民。这是第一点评论。

　　第二，我想用凯恩斯的一句话，他在《就业利息和货币通论》里的最后一句话，“危险的东西不是既得利益，而是思想。”晓伟刚才讲了三个层面问题，特别好：观念、制度和利益。制度强化了观念，我们在很多问题上之所以没有解决是因为现行制度强化了我们的观念，比如农民土地换社保问题。十年前讨论这个事情已经有人提出反对，比如陈锡文同志反对这个事情：农民本身也是国民，土地应该是他财产的一部分，为什么要让他拿财产换社保？从法理上是过不去的。但实践中农民对土地没有所有权，是一个使用权的概念，因此在实践过程中出现了各种各样的模式，无论是成都大城市带动农村模式，还是上海宝山以前搞的土地换社保，还是后来广东南海佛山搞的各种模式，土地股份合作制等，其要义都不是把土地作为农民的财产权，而是通过某种方式剥夺农民。我们要改变现在这种观念，我也同意刚才两位讲的，以前我们可能更强调效率，现在需要强调公平，而公平还不够，要强调人权，农民也是人，人人生而平等。

　　第三，关于大城市或者小城镇的问题，上次在小叶搞的论坛上我提过这样的论点，现在城镇化速度不是太慢了，而是太快。我们的城镇化一开始就跟西方国家不一样，我们人为推动，这是因为我们从经济发展战略上就是一个赶超战略，至今仍未改变。这个思路是否要发生改变？叶老师在他的新书里一句话写得特别好“回不去的乡村，进不去的城”，我们走得太快，以致于把灵魂都落下了。那我们是否在新一轮的城镇化过程中坚持所谓推进人的城镇化的背景之下重新思考这个问题？西方国家走过的，工业化是原因，城镇化是结果，这个路子是否值得我们学习？尽管我们从来不是这么走的，我们是否应该发挥一下市场化的作用？让工业化、市场化的作用自然产生城镇化的过程？再加上我们今天面临的城镇化、城市化，有太多能源、资源和环境的约束，而这是制约未来城镇化或者城镇综合城的能力非常重要的硬杠杆。刚才何教授说土地污染问题、地表水问题、地下水污染问题还处于绝密过程中，今天中午我刚跟有关人士探讨这个问题，很多是我们不为人知的状态。如果大家知道后，对你所生存的环境会有更深层的认识，那时可能会怀念：哦，北京有一个雾霾天气是多么幸福啊。所以资源、能源、环境的约束是未来城镇化推行非常大的、硬的约束，而不论是搞大城市、小城镇，是逆向的城镇化还是双向的城镇化，我想应该是市场化的结果，政府即便是顶层设计搞规划，也应该是原则性的，不宜过细，还是应该发挥市场的作用，发挥企业的作用，发挥企业家的作用。我们应该抛除这样的观念：政府永远比市场聪明。不要再这么愚蠢了，如果谁这么想，一定是特别愚蠢的。市场永远比人聪明。

　　第四，从现实讲，新型城镇化尽管从发展理念、发展方式、实现路径上讲有新的方面，我也认同大家对新型城镇化的总结，但我个人感觉从现实路径来讲，新型城镇化建设还要走老路，因为我们没有渡过盖房子、修公路的阶段，还是要把房子修好。今天我们在北京这样的大都市里想着基础设施够了，太多了，重复建设太浪费了。但大家看看西部地区，他们对公共基础设施的需求仍然非常旺盛，广大农村地区改水、改电等基础设施建设需求非常大，这是一个公平问题，不仅仅是一个效率问题。

　　现在强调人的城市化是新型城市化最值得我们做，而人的城镇化，除了在理念上讲公平，讲人权之外，恐怕在实践上要舍得为公共服务均等化投入。我们说51%的大口径城镇化率和34%的户籍人口城镇化率中间有15%，也就是2亿人的半城镇化人口，这些人能不能率先解决他的公共服务均等化？哪怕是一个低水平的均等化问题？如果承认人权，承认公平，户籍制度就应逐步放开，一下子放不开2亿人，但放10万人总是可以吧？我们可以制定一个标准，慢慢解除他们在公共服务方面的后顾之忧，这样有利于提高服务业的占比，有利于改善产业结构。

　　我现在担心的问题在于，如果新型城镇化仍然只走老路不走新路，只搞硬件不搞软件的话，我们就会重走投资主导型的老路。这两天我在看湖南卫视的《隋唐英雄传》，昨天国家人文历史里就写这个评论。我就想，当年秦始皇和隋炀帝杨广也没干什么坏事，只不过公共基础设施在一定时间搞得多了一点，就是修了高速公路、修了大运河，今天的我们不也在干这件事吗？他们当时没有现代的金融工具——债务扩张，包括晚清我们打败仗也是没有债务扩张的现代金融工具。但给我们说了一个道理：在一定时间段内，大量资源投向了非生产性活动会出现问题，尽管我们现在有现代金融工具，可以借钱，可以印钞，但一定时间内如果债务消化不了，这种金融工具仍然是不起作用的，只是皮只是毛，“皮之不存，毛将焉附”就是这个道理。如果走老路，在一定时间之内搞了大量的基础设施投资，之后又没有产生效益，债务没有得到消化，我们是否会出现……？大量的非生产性活动会不会出现这个问题？这个问题需要引起重视。而这个问题的解决，无论是秦始皇还是隋炀帝，都是一个中央集权式国家，政府在当时成为一个投资性的政府，这是不行的。我们要扭转态势需要转变政府职能，需要行政体制上改变对地方政府的绩效考核制度，如果说我们更深层的改不了，这点我们可以做一部分。这是我担心的问题。

　　总之，新型城镇化无论是大城市还是小城镇，应该是一个自然演进的结果，不再那么需要政府急切的推动城镇化，通过政策的手段推动这个事情，我们应弱化政府的作用，弱化政府的干预，即便搞规划也应该是稍微虚一点，应该是放松管制让企业家进来。而城镇化的过程也是整个社会关系重新调整的过程，也是人与人之间重新达到一种平等的过程。

　　我先评论这四点，谢谢！

　　何兵：有一个问题我一直在讨论，城镇化是不是到底了？现在13亿人，按人口学家说，本世纪末中国只有6.5亿人，现在按照13亿人还有70%的没有城镇化，你把它城镇化后，一百年以后这个城市是什么样的城市？所以讨论城市化的人如果不考虑中国人口衰减的重要因素，奢谈城市化是极其不负责任的。人口学家在《财经》杂志上发表了一篇文章非常清楚：乐观估计，本世纪末人口6.5亿。到本世纪末根本不存在塞车问题，也不存在楼房不够住的问题。所以中国人口高度增长，我们这个时代要负责任的话，我们这些人现在就这样了，熬一段时间熬过去，不可能每人住一套房，现在13亿人，3个人一套房，到本世纪末，你那套房子怎么弄？这是一个真实的问题。当然中国的楼都是30年的，最长的楼应该是百年大计，我们从来没有“百年大计”这个问题。我说的是本世纪末6.5亿，那本世纪中期是多少亿？中国这些年建设成绩大于问题，这些年我们投入了多少煤矿资源？这30年中国挖出去多少煤用掉了？做经济的不可能不谈投入。

　　管清友：这有明确数据，现在每年42亿吨煤，能源消耗总量2010年是38亿吨标煤。

　　何兵：42亿吨指一年标准？

　　管清友：一年的消耗量，煤油气加在一起，每一年有统计数据。

　　何兵：煤现在值多少钱？北京八条河全部没有了，这八条河要恢复，需要多少钱？

　　管清友：我理解您的意思，您的说法在经济学叫“生态赤字”，自然资源的损耗，有经济学家专门算过，我们有的年份按经济增长率，有几个年份是负增长，有几个年份增长率只有1%—2%。您担忧的问题交给经济学家来做。人口结构影响确实很大。

　　李响：如果人不城市化，中国人口会继续增长。

　　管清友：我补充一点，前些天跟一位很有个性的书记聊天，他谈了一个观点：现在计划生育政策实际是年轻人有孕了也不生，但在经济落后的农村大量繁衍，大量生育第二代、第三代、第四代。第二，我乐观的认为，我们国家计划生育政策会根据形势变化做出调整。至于一百年后人口只有6.5亿，但人口规模从全世界几亿开始到六、七十左右的规模，而且未来可能往一百亿规模撞线，我相信大的区域中心很难，社会进步衍生很多产业会提高土地对人的承载能力，资源对人格的承载能力，空间对人格的承载能力。

　　何兵：从经济角度来说，计划生育可能要放开，从民族长远和世界发展看，我个人赞成还得计划生育。如果土地只有8000万人会怎样？

　　管清友：何老师您是法学家，不能这么线性的考虑问题。如果只有8000万人，很有可能是5000多万的老人，如此这个国家就完蛋了。

　　何兵：感谢管先生！下面有请叶一剑先生发言！

　　叶一剑：我沿着大家刚才关注的、有争论点的地方来说。最近这一阶段我们有一个笑话：彼此见面第一句话不是“你吃了没？”而是“你城镇化了没有？”大家疯狂的谈城镇化，这与中国整个舆论创关键词城镇化的现象有关系。在我参加的很多研讨中，大家对已有的城镇化或者在此之前的城镇化一些分析和评价，“困境不得持续”的基本判断是有的，就像今天宣老师用他比较详细的数字、体系给我们分析了原有城镇化的逻辑、问题和困境、不可持续性，这是比较清晰的。听多后会发现已经是共识，在网上搜也已经是共识：原来的东西不可持续，问题在哪里？这些共识都已经有了。2000—2010年，中国城镇化是一个快速的城镇化过程，每年以一点多的百分点增长。但中国城镇化的热潮不是从今年开始的，而是从十年前甚至更早就开始了。因我也做这一块的小研究，今天谈城镇化时很重要的标准是人口从农村到城市的转移过程。单从人口转移过程来看，我们不往前推得更早，从1920年或者1910年—1930年，那个阶段有人口向城市转移的过程，趋势非常明显，但当时趋势不是因为城市的工业化发展导致人口迁徙，而是因为当时为混乱的时代，在混战时代，老百姓到城里更有可能，比如把孩子、老婆放到农村，我去城里讨生活，回头补贴，因为农村已经破产，是一个被逼迫的机制出来，这是中国近一百年来历史上人口第一次从农村向城市的迁徙。

　　第二次是建国后到后来出现的上山下乡。其实在上山下乡之前，农村包括城市人口膨胀非常明显，这样使城市资源的承受能力受到一定冲击，甚至影响当时整个中国政权的稳定。所以有了后来人为的或者政府行政性的将人口向农村分流。

　　从今天开始往前一轮的快速城镇化，特别是入世后，全球贸易转移到中国后伴随工业发展导致产业工人快速向城市地区包括东南沿海地区的转移。

　　如果这三次人口转移从城市化的角度或者城镇化的角度来看，前两次没有人用城镇化或者城市化的概念概括它，因为它不是一个基于工业化或者人口向城市自然而然的吸引过程完成的。所以到今天为止才看到冠以城镇化的名义研究这次这口的迁徙。从人口迁徙的角度，刚才大家一谈人口比较兴奋，有从法治、人权包括计划生育是否可以延续，包括将来从经济角度对中国影响、老龄社会、养老问题等，它是一个非常敏感的问题。无论是做城镇化研究还是做整个中国社会包括整体性变革，人口因素非常重要。

　　反过来用人口因素看今天很多城镇化决策，就会发现将来的危机非常大，比如说现在大量城市，很多新区建设。中国现在已经进入到痊愈的城镇化，所有地方包括纯农村地区也在进行城镇化，即很多地方提出来的“农村社区化”。大城市叫旧城改造，可能是一个再次城镇化过程；新的人口转移到城市是一个城市化的过程；同时城市郊区不断蔓延，又是一个城市郊区的城镇化现象。今天我们看到整个中国都在进行城镇化，在痊愈城镇化的概念之下，如果将我们现在已做出来的批复新的城市化规划人口容纳总数加到一块，可能是现有人口的几十部的数字。如果按照这样的规划执行下去，有些会执行会是半拉子工程执行不下去，因为财务上的安全等不可持续，如果按照这个执行，会发现将来人口都不够。

　　上次我参加另外一个活动时提到一个观点，我去唐山，他们给我介绍了一个很漂亮的城镇化新区规划，说将来这里要集中50万人。我问他人口从哪里来。他跟我算周边地区到底有多少人可以转移上来，算来算去发现最多只有40万人口，也就是说周边地区弄不了50万，最后发现以前好像从来没有考虑过这个问题。当时我告诉他，这个没有问题，为什么？因为从全球人口迁移方向角度来看，从内陆地区像沿海经济发达地区的人口迁徙是一个自然过程，也就是说如果这个地方做得不错，将来人口有可能弥补，内陆地区人口迁移有可能弥补10万人的缺口。问题在于，人口迁出地区现在规划怎样，能够弄够这么多的人口吗？这在将来是一个比较大的问题。目前为止我们应该从人口学或者从人口的角度对中国城镇化现实决策包括未来会成为一种什么样的状态做一个充分研究，这牵涉到安全问题，也包括可持续问题。

　　第二，今天我来时专门去门口书店买了谈中国城镇化过程中的法治问题的两本书，一本书专门谈研究，都是中国政法大学老师做的课题，也是国家的重点课题。另一本谈中国央地关系的法治化解决出路。为什么我要买这两本书？刚才听宣老师的演讲也能感受到，中国城镇化道路对于过去30年中国经济增长而言光荣与困境并存。也就是说我们经济能够获得这样的增长与中国城镇化或者人口转移有密切关系，但这样一条道路给我们带来很多困境。困境之一是对中国经济、社会来讲包括整个国家的变革而言，可能都会带来一些不确定性，这个不确定性有些是致命的。管院长刚才提到财务安全性问题、人口问题。现在中国有一个显性矛盾，即看到快速人口城镇化过程中是谁在主导？同时我们一直在谈基于中国所谓法治失灵的状态，在这样的状态下完成。法治失灵和没有一个很好的民主参与机制，就会看到暴力显性的拆迁事件，包括城中村改造、农村土地的剥夺。在一系列冲突中，法治是失灵的。如果法治失灵将走向哪里？这说不清楚，这就是不确定性。中国在这样的阶段，包括接下来快速推进城镇化过程中有一个很重大的不确定性在这个地方可能会产生。所以在中国快速城镇化过程中，法治问题非常重要，而不是像今天完全被权力和资本所裹架的一个过程。

　　这里面有一个小例子，在谈中国城镇化体系中，痊愈的城镇化概念里会看到农村社区化。农村社区化看似是为了解决让农村老百姓生活得更好的问题，但背后很多地区的真实逻辑是——一个朋友跟我讲了一个例子，老的农村村庄不让你盖新的，因为老的宅基地都不让你盖。为什么不让你盖？目的是希望你去所谓规划出来的社区里买房子。这个房子是谁做的？与地方政府有关系。现在已经有这种案子出来了，搞所谓的新型社区建设的开发商与当地基层政府(乡镇政府书记)有密切关联性，所以他们的房子盖好后，不可能像北京有这样的资源集聚能力，没有人买，只能逼迫所有人不能自己盖，必须买这个房子。这是非常真实的、也是非常赤裸裸的逻辑推动今天冠以国家很美好的战略性的新型城镇化的东西，这个真实的逻辑有谁去关注？在这样的逻辑下显然不是从建设性的逻辑考虑进行这样的城镇化，是一个破坏性的，甚至伴随着腐败的逻辑完成，这会给农村的新型城镇化包括社区化带来什么样的空间？值得关注。

　　第三，我们可以看到在谈中国所有问题时，中国特色论的泛滥化阻碍了中国的很多变革。在中国城镇化过程中依然能够看到很多特色理念或者特色的说法在其中。那中国在城镇化体系里有没有特色？抛开意识形态争论可以进行技术性的设计，在技术性的设计里，今天我们看到的环境问题、污染问题、水问题包括人口问题，这些问题本质上可能都会带来政治上的效果。这几年可以明显感觉到，比如PX事件就引发几次街头政治、街头暴力包括官民之间的强烈冲突。为什么在这个阶段突然出现这种情况？某次开会碰见四川什邡副书记，他说当地很多官员不理解，在进行招商引资、决策时也考虑了本地的经济发展，为什么会带来这样一个结果？为什么会出现这种情况？交流时我讲这里面有一个问题，以前所有人对于到城市来居住是正向的，是过得更好的一个过程。但今天不一样，今天在这里生活后，一旦在这个城市生活下去要就要守卫，除了经济增长以外要守卫综合环境。这时候环境就具有了政治性质，会导致接下来看到的很多问题，比如冲突、问题、人口、污染、水问题都会迅速转换成政治事件，这是非常严重的问题。

　　第四，接着第三点，今天谈以前老城市化有什么问题，都有思维上的误区，以前我们去做城市时，看到建筑会选择一些比较高大的，或者从西方引进来的玻璃幕墙，建筑形式的选择有模仿的基础。城市规划也是从国外引进过来，包括很多设计也是这样。但到今天为止，我们设计了这么多城市，这些思维里，从规划和建筑学角度来讲，是一个遵循西方已有规律的过程。从当地城市规划决策者角度来讲，遵循更好的政绩、更快的经济增长、更漂亮的城市形象角度。但今天看到的所有城市问题里，有一个思维是没有从一个城市，首先是作为社会群体，因为人的聚集一定会带来社会的共同体出现，没有从社会角度去理解城市时，会发现城市环境可能通过PM2.5的发布告诉大家污染到什么程度，但最终解决需要用社会学的构建完成这样一个过程，进而才能真正使得这个城市走向比较好的城市方向。我们也只有从这个角度看才能够以人为本，从一个农村人到一个城市市民转换过程中，是怎样完成社会学的转换，这时才能有整个地区的良好治理，这非常关键。

　　最后对刚才易鹏提到的北京做一点阐述，现在大家对北京比较关注，以前我们也做了很多的北京报道，也做过很多专题，有一点不同意见是北京人口之所以膨胀得这么快，是不是市场原因在主导？我认为不是，因为北京城市人口这么快增长以资源的集聚为前提，但北京资源集聚包括中国很多大城市的资源集聚主导元素、背后无形的手是行政权力。它的资源集聚是非市场化的，恰恰是这帮人基于非市场化的资源集聚从而来到这里，所以我觉得北京这样的城市人口快速膨胀不是一个基于市场配置的主动选择，而是基于畸形的资源配置的选择，这在中国很多城市都是如此，因为中国城市有行政级别。基于此我提了一个观点，中国城镇化会不会延续原来的老路？如果你想获得快速的城镇化，很可能走向原来的老路。现在已看到最近改革热点是浙江撤镇设市，也就是降低城市立市的门槛。为什么会这样？因为只有赋予当地更多的权力职能，这个地方才能够运转更多的资源配置；只有运转更多的资源配置，这个地方的土地才能快速增长；只有快速的土地增值在现有的财政体制下才可能把楼盖起来，把基础设施建起来；只有把楼盖起来，现在才可能看到人往里走。这样一算又走向了这一过程。今天看政府在推动城镇化的路径选择和模式选择上，已经开始延续了之前我们搞一线城市、搞省会城市的逻辑推到更基层的区域里，这是不是再次走向了一条不归路？对此我比较担忧。这是我的看法，谢谢！

　　何兵：一剑讲逼着农民上楼，我去宜春，那边的农民告诉我马路边上的小四合院很漂亮。宜春人多地广，不缺地，前面一个院子、后面一个院子种菜非常舒服，但政府现在搞城镇化，给拆了，逼着你买楼。老百姓可苦了，住进楼房了，没有地方种菜。那个地方本来地多，到处都是地。中央任何一个好政策到下面全给变了，这是一个大麻烦。

　　叶一剑：其实还有一个，我们说的小产权房，大城市周边小产权房，看起来是土地红线被突破，有一套很华丽的解释。其实盯着一个真正项目，把背后的利益逻辑梳理出来后会发现不让你建小产权房，为什么？因为里面还要卖。这里面有一个庞大的开发集团影响政策。

　　易鹏：为什么说现在城镇化里有两大制度是难度的：一个是土地制度，一个是资源制度，土地制度确实有这样的担忧，土地包括农民的宅基地，小产权的合法性，如果小产权房合法性，北京的房价……

　　宣晓伟：我倒觉得小产权房应该合法化，农村已经做出了很大贡献。

　　何兵：小产权房的问题，北京周边有大量的四何院闲置，那个四合院只要把产权明晰，稍微改造就是好别墅，完全是好别墅，里面还有树，所以是政策上的误差，我觉得至少放开城市周边，规划搞好以后放开他的土地。

　　管清友：现在有利益阶层的对立化，北京异地高考，有北京市户籍人口的一拨人是最大的阻力，把北京周边的小产权房合法化，北京市有房子的这一拨人就跳起来骂娘，以前这个房子是1000万，现在只有500万，几年只有50万，这个群体的力量会自然崛起。所以中国社会已经进入了多元立体博弈时代，我们推行改革不像以前那么容易，以前双赢，现在博弈需要智慧和勇气。

　　管清友：我有一种说法，利益集团应该是一个中性词，人人都是利益集团的一分子，只不过有不同划分，利益有大有小，分属于不同的利益集团。现在的利益集团不像80年代以前大家很明确，现在每个人都是利益集团，媒体的、学校的、机构的、部委的。

　　何兵：下面有请于杰。

　　于杰：之前我跟人说，城镇化琢磨起来怎么那么像原有土地经济的深加工呢？比如一块地，政府把地卖完，卖完后，没地可卖怎么办？搞一个城镇化概念出来，在卖完地的基础上盖房子，搞市政建设等各种各样的建设，实际在卖地时农民拿不到土地，深加工时农民依然拿不到利益，城镇化搞得越深入，对农民的剥削、侵害越大。我有这样的担忧。

　　另外一个问题是，农村搞城镇化，大多数谈城镇化对经济有增长等，但很少有人考虑城镇化搞起来了，农业发展怎么办？一个元老跟我谈过他这些年走过18个省市、一万多个乡村，在走过的一万多个乡村里，几乎看不到青壮年，都去城里打工，乡村留下的只是老人，在这个乡村搞出城镇化、搞出各种各样的楼和设施，农民能不能真正的享受到城镇化的成果？所以城镇化到底是为了人的发展而搞的，还是经济的动力失去了，为了经济增长再造一个新的增长点做？如果人人不能享受城镇化的成果，那城镇化的意义在哪里？我认为这是要搞清楚的问题。

　　何兵：还有一个问题，如果城镇化后，农民离开土地，土地如果不流转、不兼并，每个农民开个拖拉机从镇到田里种田？这很麻烦。

　　于杰：土地结构是二元化的，对国有土地进行规范，集体土地处于立法的空白地，怎么规范集体土地的流转？

　　易鹏：我谈一个观点，城镇化可能也不是剥削的城镇化，确切的是要解决目前的公平问题，农民是解决公平问题的主体，这是第一点。第二，目前很多乡村确实没有青壮年，甚至很多村子连人都没有了，现在人对美好生活向往，总体来说在城市里能更好的实现对美好生活的向往，所以很多人来到城市。第三，生在城市，为什么很多农民打工，反过来是生产力的提升，打工远远搞过他种地的收入；另外尽管在十七届三种全会中并没有很大的提“土地私有化”这个词汇，但确实加了“土地流转”词汇，从农业角度讲，江汉平原、成都平原、华北平原、东北平原适合大规模进行机械化作业的区域中已经加大了土地流转力度，使它能够大规模化。但在一些山区地区没有办法。吉林这几年有一个大变化，以前粮食产量每年只有550亿斤左右，突破不了600亿斤。最近几年能做到650亿斤，这是农业生产力提升的标志。河南原来是中国最大的粮食产量1100亿斤，但现在黑龙江突破了它，黑龙江通过机械化提升了产量，中国会有越来越多的农业人口从农业产业中转移。转移出后，那些村庄怎么办？第一恢复生态，第二对有特色的村镇做旅游产业。尽管我生活在城里，但我对农村有了向往，以乡村旅游的方式实现，但我想华北绝大部分乡村没有这个价值，但丽江、广西某个乡村就有这个价值。

　　管清友：我想给大家提供一个真实的案例，我们做了为期三天调研，这个东西市场特别关心，我们到东北某地做，让我的同事介绍一下。

　　同事：我们去了东北三个城市，就像何老师所讲的，我们自己家也是做产业的，而且跟城镇化相关，还是比较关心怎么做产业和投资、项目上的促进。调研下来后感到非常意外，意外在哪儿？上有政策下有对策，确实如此。甭管上面谈得怎么好，一到地方，地方政府官员跟我说“那是中央，这是地方。”这种语气透露出的是一种霸气十足，无论是在投资表现上还是项目表现上。这个城市自己造了一个新城，新城整个投资超过一百亿，但收入不到40亿。与公众交流过程中，领导说得很清楚：万一新楼盖起来，老城一定贫苦。为什么盖新城？因为老城改造改不动，没钱，做不起来。我们去新城看时发现很大的问题是没有产业，新城这块规划了两个工业带，文化在于这个工业带没有一个企业，现在全是房子先弄起来，但住的人也非常少，周边有医院、学校，工业聚集区远离它们二、三十公里，如此可看到折射了现在各个建设新城区的地方政府所遇到的问题，新城区产业空心化非常严重。刚才几个专家谈了很多，但我觉得大家都没有谈产业。城市肯定是先有市后有城，因为农业劳动生产力的提高，有了剩余的农产品拿到某个地方进行交易，为了便于交易多数人在周围定居形成了城，先有市后有城，这种“市”代表了一种产业的集聚，没有产业的话，谁过去？

　　何兵：政府有办法，合肥就是这么干的，造了一个新城没人住，把合肥最好的中学放进去，把医院放进去，比如将北京四中、人大附、中医院掐过去。

　　同事：对，市政府带头迁过去了，这也是各地经常干的事，市政府带头过去，但这就有了问题，你过去后老城区就完了。所以无非是人为盖一个新城，将老城区废掉，老城区在未来可能变成贫民窟的聚集地。在项目上他们是怎样理解中央政策的形成？他们说新城市化的提出给了地方政府重新包装项目的很好借口，是很大的政策资源。我说的这个城市在辽宁。对于新城市化的理解，他们肯定不是按照中央政策文件智能、低碳、绿色。对于融资来讲，地方债务确实很危险，但最不怕的是借钱，地方政府最不担心也是这块：我就不信你国家还能管我？各地都有这种心理。

　　何兵：反正中央政府买单。

　　同事：对。产业太空心化，未来城镇化没戏，楼可以盖起来，而且房价这么高，谁买房？让农民工买房？

　　叶一剑：我回应两点：一是你说城和市的关系，看世界城市发展史包括中国，在中国是先有城后有市，也就是说中国的城在宋以前是出于军事和政治统治的要求，建有城墙，封闭的，直到宋朝开封汴梁才真正转变。以前的市是早晨敲锣开始进入市场交易，于是有市了，晚上6点关门全都走了，有城后有了市。但从开封开始，我们看到《清明上河图》，市是完全开放的，这说明繁荣到一定程度了。这是一块。

　　同事：这要回到本源。

　　何兵：不是先有市再有城，是先有领导住在那儿。

　　叶一剑：对。

　　同事：那在定都事前肯定要考虑市场化的东西，我相信建国时不会跑到黄土高坡说在这儿定首都，要考虑城市本源的发生，而不是以现状说明问题。

　　现场：关于城市起源有很多。

　　叶一剑：对，这是中国特色的城市起源。还有是产业和城市的关系，现在所有人都在谈产城融合的概念，但你可以研究一下，在中国城镇化或者城市化过程中可以归类。比如旧城改造郊区城镇化和农村城镇化，同时还有港口城市的城市化，基于港口的城镇化，还有一类牵涉到开发区的城镇化。中国开发区城镇化显然代表了先有工业化再有城镇化的过程，你可以去调研开发区，原来我们专门做过开发区城镇化的问题研究。开发区的城镇化出现一个问题，以前这个地方完全是基于工业化的发展需求、产业布局的需求进行了这一地区的规划，发展到今天，发现很多城市配套功能是缺失的，高端人才的引进是无法完成的，怎么办？重新城市规划，但发现搞不成了，为什么？比如我们去长沙，一个LD的厂区占了很大一部分，如果想规划一条街道必须穿厂区而过，那个成本会有多大？地方官员给我提了一个很形象的比喻：城市是纪录片或者一部电视剧，电视剧里要播放广告，产业是植入的广告，但后来搞时是先植入了广告，最后想拍一个真正的电视剧时，发现有了广告再植入电视剧很难完成。这就是今天工业化、城镇化包括产业发展和城市发展之间到底是怎样协调的关系，这有一个演变过程。我们专门研究过郑东新区，是李克强当年在河南做省委书记时做的新区建设，有争议，但今天有75万人，城市形态到今天为止是这样的。这里面就有一个问题，现在批了一大批新区建设，这些新区的建设到里，所有人、所有政府官员都在更改原来的概念——从一开始就不是按照产业的规划来做，而是从城市规划来做。在城市规划里看它的规划，其实是有产业怎么植入的问题。但相当于从一开始拍电视剧，产业规划怎样在里面植入广告，只有广告才能挣钱，才能在新区有一个好的发展未来。不过到今天为止，经过30年全球产业转移，在中国有可能：第一中国将会变成一个资本溢出地区，中国对外投资可能超过了对内投资；第二，中国会否再次迎来产业的溢出地区？如果成为一个产业溢出地区，这些所有规划里，想植入产业广告时特别是中国不均衡的现状植入不了，所以这里面有风险，但这是整个宏观形势所带来的情况，这怎么破解是将来中西部地区产业里产城融合或者搞城市新区建设里非常大的不确定性，而且不以你的意志为转移，这是市场的力量。全球化市场力量已成为资本和产业溢出地，这些地方怎么办？将来这是非常大的问题。

　　现场：现在空城本身就像你拍了一部电影，拉不到广告，不挣钱等，就是这个道理。工业化和城镇化问题有偶然因素，也有必然因素，有些城市注定搞不了工业化，城镇化也很难发展起来，可能那个地方不适合搞。

　　提问1：刚才易老师说搞城镇化过程中农业或者农村集体土地依靠几种模式进行流转和增值，肯定是很好的，是非常理想的状态。但现在如管院长同事说的——等不了，搞各种各样的产业都没有搞卖地、盖房子来得快，所以中国等不了，一届政府五年，贷二十年的长期贷款，十年后就不在这儿干了，对他来讲没有任何心理负担。我觉得整个政府的政策有逻辑上的错乱，把城镇化、工业化、农业现代化并列放在一起，并列放在一起就像叶老师所讲，永远是先造城，然后往里插。但大家想想，事实整个城镇化是工业化和农业现代化的必然结果，不可能作为原因。如果先作为原因一定是建立在土地，还是想靠土地挣钱，这是分配制度不畅导致的特色。事实上，没有工业化、农业现代化没有人进城。在这个层面上把“三个化”放在一起，典型的是错乱，而且这个错乱带给地方政府最直接的启示就是把城镇化作为原因，肯定先盖楼。关键是你把楼盖起来，楼价越来越高，必然结果是阻碍城镇化，成本全部抬高，产业更加空心化，植入产业更困难，谁做产业？我们家做产业，今年全是负增长，而且还是做政府项目。所以未来会越来越少的人做产业，而且有钱都去买房、商铺。如果把城镇化和农业现代化、工业化并列放在一起，未来一定是灾难。

　　何兵：前段时间跟吴思一起聊天，他说他算过一笔账：地方政府平台大概有几十万亿债务，这个债务肯定还不上。还不上政府怎么办？发钞票，不印钞票银行没钱。政府印钞票后，物价涨怎么办？吴思说帮政府想了一个办法：把土地投入市场，在市场投入几十万亿人民币进去。物价不能涨怎么办？把农村的土地投入市场，这很可能是下一步不得不走的路。所以中国农村土地市场化可能是因为这个原因。

　　管清友：他说的这个逻辑是不对的，我们觉得土地一定是要加速市场化、货币化，大方面没有问题，中国加地方加隐性，不管怎么算不超过100%，审计署的口径是60%，有大统计的是75%，现在不超过100%，全局性的债务占GDP的比重没有问题，但局部有风险。中央集权式体制架构下是国家系统问题，权力性系统风险三到五年不会有问题，五到十年不敢说。我们算中央政府只有25.9%。

　　李响：而且要看到地方政府有很多优质项目。

　　管清友：我们要防风险，但不能因为噎着就不吃饭了。

　　提问2：现在有很多迹象都指着产业转移里技术低、污染重或者在西部大河的上游，而且这往往和西部当地城镇化发展结合在一起，中国河流现在的状况大家都知道，一个是污染，二是水量减少，而且这些水通常流到下游让生活富足起来的人喝的。我不知道专家对于现在的状况，即产业转移导致污染，企业往河流上游跑带来的环境和健康影响是一个多大的问题，不知道相关研究机构对这个问题有没有看法。

　　同事：我有一个数据，在全国城市中有80%的水资源都是污染的。

　　何兵：数据从哪儿来的？

　　同事：数据跟环境司领导聊时聊到的，而且还有一个数据是户外空气合规度几乎是不合规的。这位记者的问题就是何老师那个观点，我们没有根据各个资源承载能力的测算，算一个城市到底能容纳多少人，如果以土地资源测算完全可以将十层楼房拆了，建成二十层、五十层，这都可以提高承载能力。问题在于大家生活得是否幸福，出来呼吸的是不是空气还是有助于肺癌扩大的口气，喝的水是否安全，前段时间我看一个微博专门研究水的人说他从来不喝自来水。现在整个城镇化的大势还是来多少人就有义务装多少人，这是非常错误的，就是拉低整个城镇的生活质量水平。

　　管清友：我稍微补充一点，这个问题城镇化向西部挺进的过程里还有另外一个问题，由于西部人口丰富性更高，民族组合的成分更高，所以现代化过程中加上汉族向西部挺进，所以西部城市化带来的社会问题、环境问题，一方面流到下游，另一方面西部也难以承受。这是一个超过环境本身的问题。

　　易棚：我谈几个观点，不代表机构：第一，确实存在一些产业转移到西部过程中，有一些污染企业转移过去。广东城镇化过程从珠三角地区转到广东周边，也会出现问题。第二，我们要看到，由于之前付出了巨大的血泪，我们以前承载香港，香港污染的企业往中国大陆产，因为有这种经验后，西部比以前注意一些，而且环境意识也加强了，不会让直接污染源进来，并越来越少。第三，西部产业有问题，西部地区有几个地方承载力比较强，绝大多数地方不适合产业的成长。在这个过程中国家逐步落实，但落实情况不太理想，一个很重要的原因是中央集权下的财税分配不到位。现在绝大部分城市的户籍制度已经放开，为什么户籍制度要放开？因为大家都盯着北京、上海，改革往更好的地方改，这很难消除。第四，从某个角度而言，经济要发展必然有污染，这是不可避免的。在改革开放初期，由于条件不具备，大家一拥而上，破坏的环境很多。最明显的是沈从文写的著名小说《边城》里的一条江，三到五年的污染，用二百年时间也恢复不过来。最近几年开始注意污染的问题了。

　　何兵：今天因时间关系就到这里结束，讨论小城镇发展的问题很多，风险也很多，最大的风险是不可控，这是比较麻烦的，下一步法律人的工作比重，感谢各位嘉宾、各位记者朋友来到现场，谢谢各位！