作者文辉，系国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划院副院长、城市金融部主任
2015年年底，中央领导作出重要批示，“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义”。各地对特色小镇进行了大量探索，做出了一些成绩。近日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部等部委明确提出要在全国范围内开展特色小镇培育工作，到2020年，培育 1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。
一、建设特色小镇的意义和作用
1、特色小镇是市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的重要体现。
特色小镇不是凭空产生的，也不是完全规划出来的，它是在顺应市场需求，尊重市场规律，政府顺势而为，市场积极参与的背景下出现的，离不开政府的 有效引导，更离不开市场的主动参与。特色小镇的“特”重点体现在产业特色上，而发展何种特色产业，服务哪些特色人群更多是由市场来选择，而不是政府来决定 的。政府的主要职能是提供良好的服务，健全法治保障环境，从土地、财政、基建投入等方面为市场发展扫除制度障碍。以浙江特色小镇建设经验来看，目前政府与 市场合作已经形成了三种主要模式：市场主体、政府服务模式；政企合作、联动建设模式；政府建设、市场招商模式。
2、特色小镇是供给侧结构性改革中有效供给与有效需求对接的重要载体。
推进供给侧结构性改革，一方面，可以扩大有效供给和高端供给，减少无效供给和低端供给、重复供给，破解“过剩产能和积压的库存沉淀了大量的厂 房、土地、设备和劳动力等生产要素，使得要素无法从过剩领域流到有市场需求的领域、从低效率领域流到高效率领域，降低了资源配置效率”的难题；另一方面， 又可以打通要素流动和再配置的通道，使生产要素从无效需求流向有效需求领域、从低端领域流向中高端领域，进而提高要素配置效率。特色小镇通过对高端要素资 源进行重组，从供给侧和需求侧双向发力，既提供了高端要素资源配置的空间产品，又满足了多元化消费时代人们多角度、多层次的差异性消费，是市场多元化和消 费差异性在地域空间的集中反映，是有效供给和有效需求对接的重要载体。
3、特色小镇是城乡要素双向流动相互交融提升效益的必然产物。
特色小镇选址一般在城乡结合部，这就为城乡要素双向流动创造了便利条件。特色小镇建设要与特大城市非城市核心功能疏解结合起来，形成良性互动。 我国城乡发展不平衡，一方面特大城市“城市病”问题突出，宜居宜业程度严重下降，城市非核心功能面临疏解，城市人才、资本、技术等要素必然向外转移，当然 这种疏解和转移是有一定要求和条件的，根据日本东京经验来看，距离中心城区30—50公里范围的区域，特色小镇可以作为载体来承接城市功能转移。另一方 面，我国乡村发展落后，基础设施薄弱，公共服务不足，传统农家乐等消费方式已经不能满足城镇中高收入居民的需求，急需依托乡村文化和环境本底，加强城乡要 素互动，形成设施互通、产业互融、功能互补，满足城镇居民中高端消费需求的特色小镇。
4、特色小镇是体现和落实五大发展理念的功能平台。
特色小镇是按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合自身特质，找准产业定位，科学进行规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成 “产、城、人、文”四位一体有机结合，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的重要功能平台。特色小镇的创新发展重点在于理论创新、制度创新、 产业创新、功能创新，特色小镇本身就是各种创新的产物；特色小镇的协调发展体现在城乡协调、人与自然协调、区域协调；特色小镇的绿色发展体现在生态环保、 紧凑集约、绿色低碳；特色小镇的开放发展体现在营商环境、群体互动、对外开放；特色小镇的共享发展体现在社会公平正义、贫富差距缩小、公共服务均等、共同 富裕实现。
5、特色小镇是发挥基层实践和建立倒逼机制动态管理的有效方式。
特色小镇建设不实行审批制，而采用创建制，事前不再审批，事中、事后强化监管。特色小镇建设不是坐等靠要上级资源，而是立足基层实践探索，先有 为后有位。特色小镇创建不搞平均分配，不应预设目标，宽进严出，谁能做出成绩做出特色就受到奖励，采用动态考核倒逼机制，能上能下，能进能出，做不出成效 就退出，还要加倍倒扣奖励指标。如浙江提出在3—5年的创建期，严格执行“竞争入列、优胜劣汰、达标授牌”的机制，政策上实施期权激励制和追惩制，年度考 核合格的兑现政策，不合格的淘汰出局，3—5年后创建不合格的，要加倍倒扣土地奖励指标。在特色小镇创建过程中还体现了中央的用人观，把真正把能干事、想 干事、干成事的干部提拔上来，把不作为、乱作为的干部淘汰出去。
二、厘清当前认识上的一些误区
由于特色小镇是一项新事物，当前各地在认识上还存在一些误区。
一是把特色小镇等同于特色镇。特色小镇不是行政区划单元上的“镇”，也不同于产业园区、风景区的“区”，而是位于城市周边、相对独立于市区，具 有明确产业功能、文化功能、旅游功能和社区功能的重要功能平台。特色镇是一个行政区域的概念，以某种主体功能为特色，或有产业特色，或有交通功能特色，或 有人文自然风光特色等的全域范围，由居民社区和村庄构成，按照政府组织架构体系来管理的行政区域。
二是把特色小镇等同于新城建设。发展特色小镇不是建新城，不能用建新城的思路和模式来规划建设特色小镇。首先特色小镇规模不大，不是追求规模效 应，扩张效应，而是追求集聚效应，紧凑效应；其次特色小镇不是土地财政的载体，而是创新创业的空间，是新产业、新动能的引擎；再次，特色小镇追求的是提升 全要素生产率，提高发展质量和效益；最后特色小镇要走产城融合的发展道路。
三是把特色小镇等同于园区建设。特色小镇不是产业园区建设，特色小镇离不开特色产业，但又不是单纯的以工业制造业为主的园区开发。特色小镇的产业特色体现在三个方面，一是以工业4.0为引领，以2.5产业或战略性新兴产业、第三产业为主，重点在于研发设计；二是以传统产业转型升级为主，从加工制造向设计、品牌、展示转变，重点在于营销服务；三是以休闲度假旅游为主，满足市民短期、重复、特色需求，重点在于休闲服务。另外特色小镇的社区功能是其与园区开发的重要区别。
四是把特色小镇等同于景区开发。以旅游功能为主导的特色小镇可以发展成为景区，有些历史人文古镇，自然风光优美的小镇也兼具特色小镇的文旅功 能。从这个角度而言，特色小镇和景区开发有共同之处，但又不同于传统景区开发模式。特色小镇在旅游客源市场上更强调满足周边大城市中高收入人群特定需求， 在旅游活动上更强调体验和参与，在旅游发展目标上更强调目的地和集散地，在旅游功能开发上更突出互融互动。
五是把特色小镇等同于美丽乡村。特色小镇离不开乡村本底，但与乡村有着本质的不同，体现在一是形态不一样，二是功能不一样。特色小镇集聚了大量 资本、技术、人才等各类高端要素，是既有乡村本地特征又融入高新技术和特色人才的区域经济发展单元，需要探索利益主体多元、公众参与的现代社会治理体系。 美丽乡村更多的是强调乡村发展的一、二、三产业融合作为产业支撑，依靠本村村民的自治管理，管理和保护好乡村生态环境等。
三、几点建议
一是因地制宜推进特色小镇发展。
要尊重三个规律，经济社会发展规律、城镇化发展规律和市场经济规律，适应城乡社会发展的需要，正确认识特色小镇 发展的意义和作用。既不能拔苗助长，又不能光开花不结果。既要定目标下指标，又不能唯目标唯指标，要充分发挥市场作用，发挥企业家精神作用。在结合各地发 展实践的基础上，因地制宜，分类引导，通过政策引导发挥基层实践的积极性。对于发达地区、特大城市和中西部省会城市周边，以特色小镇为载体；对于欠发达地 区，偏远地区，以特色小镇建设为载体。发挥二者在功能定位、产业主导、居住群体、吸纳人口、投资规模、消费层次等方面各有侧重的特点，形成互为点缀、互为 补充的城乡一体化新形态。及时总结各地特色小镇建设做法，形成可复制、可推广、可操作的经验。
二是制定特色小镇整体发展战略。
特色小镇采用创建制，强调发挥市场机制作用，但要避免在市场机制下同一主题特色小镇形成的无序竞争甚至一哄而 上，乃至造成同级政府之间为了“抢资源、上项目”而相互比拼优惠政策。一是要发挥不同层级政府规划引导作用，二是要发挥城市群的协商机制，从顶层设计上对 这种有可能造成的资源重复配置或资源浪费的现象进行整体战略部署。在规划设计特色小镇过程中，以提供有效供给和满足有效需求为导向，围绕产业和功能的特色 定位，明确不同层级的特色小镇满足不同群体需求，同一类型的特色小镇也可在不同需求区域进行有效配置。
三是完善特色小镇投融资体制机制。
进一步明确特色小镇建设运营管理主体权责利。特色小镇作为非行政建制区域，建设运营管理主体可以是政府或政府平台公司，可以是独立的市场化主 体，也可以是政府和市场联合主体。重点是根据不同类型特色小镇，发挥各自主体的优势或互补优势，推动特色小镇发展。完善配套政策，在基础设施和公共服务配 套设施建设上，发挥政府财政资金“四两拨千斤”的优势，吸引社会资本参与；加快形成产权明晰、符合市场规律、具备产业特征的特色小镇商业模式，让社会资本 进得来、留得住、能受益；加快PPP立法，把特色小镇作为政府和社会资本合作模式创新的承载平台。
四是探索特色小镇社会治理体系创新。
特色小镇不仅承载经济功能，同时承载社会功能和生态功能。创新特色小镇社会治理体系，一是充分发挥信息化在 社会治理中的作用，特色小镇建设过程中充分应用了现代信息传输技术、网络技术和信息集成技术，打造智慧社区，在社区管理、社会治理上先行应用实践，为建立 智慧化的社会治理体系提供新探索。二是发挥政府引导和公众参与在社会治理中的作用，特色小镇是各类高端人才、创业人才的集聚地，是各领域专家的集中地，搭 建社会治理平台，为公众参与社会治理体系提供新探索。三是特色小镇建设过程中要把政府提供基本公共服务、社会组织提供增值服务和社区提供自我服务结合起 来，为社会治理体系协同创新提供新探索。
来源：中国经济时报
责任编辑：刘国良
