两会开幕，人民代表大会到底有没监督作用
文/杨鸣宇
每年 3 月份的 “两会” 是中国的政治盛会。根据宪法规定，人民代表大会是中国最高的国家权力机关，它的一项重要的功能是监督政府施政。那么，人民代表大会到底是否发挥了这样的功能？如果没有，是什么原因阻碍了人大的作用？瑞典乌普萨拉大学 (Uppsala University) 政府系研究员 Oscar Almén 撰文对上述问题进行了分析。
Almén 的分析是围绕地方人大常委会展开的。在他看来，地方人大常委会和地方人大全体会议虽然都是人大制度的组成部份，但有着非常不同的功能——前者发挥更多的监督职能，而后者主要作用在于选举地方政府领导。Almén 认为，虽然总体上说地方人大监督政府的能力一直在增强，但 2006 年通过的《各级人民代表大会常务委员会监督法》使这一趋势发生了改变。
具体而言，这项法律使地方人大监督政府的两大工具——“述职评议” 和 “个案监督” 难以有效的使用。
述职评议是人大代表监督政府的利器，它容许人大代表评估除地方法院和政府最高领导外的所有政府部门领导的工作。虽然没有明文规定评估不合格的部门领导应该如何处分，但他们确实可能遭到诸如降级或调离原职这样的处罚。然而，在新的监督法下，不再鼓励使用述职评议，而改为使用 “工作评议”——两者的区别是：前者监督的是部门领导的工作，后者监督的则是整个部门的工作。对于政府部门而言，工作评议使得来自政治上的压力大为减少，这相当于减弱了人大监督政府的力度。
对于 “个案监督” 而言，它的作用本来是容许地方人大监督同级法院的依法判决，但这项制度一直被批评潜在干预司法独立。因此在人大监督法生效前，很多地方事实上已经不使用该制度。
通过对浙江省一个县级城市的人大机构在 1998-2009 年间运作情况的案例分析和田野调查，Almén 进一步发现：地方人大监督功能的发挥在很大程度上取决于人大主任的积极性。如果人大主任积极地参与到政策过程中，地方人大可以较好地发挥监督作用，甚至可以有一定的制度创新；然而一旦该领导离职，留下的制度就处于名存实亡的状态，因为新的领导对于无助于其政治前途的制度创新不会有激励去进行延续。
Almén 对于浙江个案的归纳是：人大的任何制度改革都需要置于和党的关系中进行考量，中共需要人大发挥的作用是更好地提高地方政府执政能力，而非对其施政内容进行质疑。已有的研究把这样一种中国式的民主制度形容为 “咨询式民主”(consultative democracy) 或 “协商列宁主义”(consultative Leninism)。在利益主体不断多元的情况下，政府可以借此获取来自党外的声音，从而更好地进行决策，并维持管治的主导权。
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