保卫养老金

　　“他们胆子太大了。”全国社会保障基金理事会理事长项怀诚今年11月份说的这句话是针对祝均一的。后者是上海市劳动和社会保障局原局长，他因违规操作社保基金和受贿8月份被上海市人大常委会免职，他将连同上海市原市委书记陈良宇在内的一系列涉案官员、商人，以及成立8年的上海社保局拖入了漩涡。

　　记者◎朱文轶

　　社保基金是高压线

　　“公共资金”本身在这起上海社保案中成为关注重点。从上世纪80年代开始，政府逐渐不再负担国有企业职工的终生保障，于1986年要求各地建立包括养老、医疗、工伤、失业、生育的现代社会保障制度，它是国家为了应对若隐若现的退休金偿付危机而建立起来的战略储备，用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。人们开始用个人工资的一部分加入一项稳妥而可靠的养老金计划，但对它的分配和使用却知之甚少。

　　更高规格也更严厉的表态是在不到一个月后的周三国务院常务会议上。国务院总理温家宝在听取

　　11月底12月初围绕社保基金的另一件事同样不容忽视。项怀诚执掌的社会保障基金理事会任命了首批境外投资管理人，并从国库中拿出10亿美元作为初期投资投向海外股市及债市。这意味着在步伐平缓但涉及广泛的资本项目改革的引导下，中国社保资金开始投向海外。尽管面临几个月前社保危机的种种挑战，社保基金不久就会跻身全球最大投资机构之列。

　　2006是推进社会转型的各种力量不断加大的一年。社会风险的扩张使得社保体制的转轨可能是一颗比预料还要困难的坚果。“监管失效”和“投资过于谨慎”的指责在社保转轨的进程中几乎如影随形。而今年围绕“公共资金”这条重要线索而展开的一系列事件和政府做出的反应则很好地解释了针对这场“公共资金保卫战”的种种疑惑。

　　在这些关于民生的大事上，我们已经比以往更明确政府责任和市场规则的边界所在。对于一个在“未富先老”现状下负担额已经超过资产额、远比任何一个国家都要复杂的养老金系统，最有力的保卫手段，除了对违纪行为的打击，如何寻找到稳妥而制度化的升值路径同样迫切而有价值。

　　安全性和收益性之间

　　在近期的一次会议上，劳动和社会保障部部长田成平曾表示:“社保基金是老百姓的钱，你首先是要保证基金的安全，但是老百姓的钱存在这里，像个人账户基金是20年后、30年后退休之后才用的，随着社会20、30年的发展不断增值，才能应付未来的需要。”田成平说，随着社会保障制度的发展，社保基金积累的资金越来越多，高达近2万亿的资金，对于基金管理，第一是确保安全，第二才是实现增值。

　　但相应的问题也一直伴随着社保转轨的过程之中——在安全的前提下，除了依靠国家财政投入，如何有更好的途径能够有效解决养老保险的资金积累和投资、监管问题。

　　由于没有实现行政管理与基金管理的分离，基本养老保险基金的运用受到严格的政策限制，近几年来养老保险个人账户的积累资金年收益率只有2%左右。“个人账户的低收益率已经影响到受益人的利益和基本养老社会保险制度的可持续发展。”社保专家李珍认为，养老保险的替代水平定为社会平均工资的60%是基本合适的，但实际上，这一替代水平已经从2000年的71%下降到2005年的50%，而且在可以预见的未来将继续下降，“造成这一问题的原因是多方面的，个人账户收益率过低是重要原因之一”。

　　在1997年以前，政策规定社保基金的结余可以用来增值，方式之一是购买国库券和国家银行发行的债券，方式之二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。此时，社保基金的收益性是政策关注和强调的重点。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定:“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”至此，政策的天平偏向了养老保险基金的安全性，忽视了其收益性。

　　李珍说，由于国债的发行量有限，基金基本上只能存于银行。银行的一年期利息已由1997年5.67%下降到2006年的2.25%。虽然从1998年以来，中国经济一直在紧缩的状态下运行，且多数年份银行利率高于通货膨胀率，但同期的工资增长水平却一直大大高于个人账户的利息率，尤其是2000年以后，全国的工资增长都在以两位数的速度递增，而个人账户的利息率却在连年下降，这就导致二者的差距不断扩大，直接结果是养老金的替代水平已经降到了制度设定的目标之下，部分积累制度的优势受到严峻挑战。

　　“严投资松监管”的基本养老保险管理制度会造成很高的政治风险和经济风险。“养老基金有内在的投资冲动，与严格限制的投资政策冲突的结果必然是基金的违规操作。基本养老保险基金虽然是收支两条线，在一定程度上控制了挪用和贪污腐败问题，但基金在法律上并不具有独立性，即使在财政专户上，说到底各级财政还是本级政府的财政。”李珍说。具体到地方，针对社保基金的政策更是长期在“保证安全”和“鼓励增值”之间摇摆不定。

　　房地产的诱惑

　　上海曾经遇到了这些普遍性的问题——个人账户常年空转，上海的一些企业，特别是外资企业，不愿意缴纳养老保险。收缴养老保险，从2004年开始已大不如以前。上海更为突出的老龄化问题更使得社保资金面临更大的困境。必须找到更好的投资渠道，才能够完成未来的支付问题。“这也是社保资金违规投资的一个重大的背景和原因。”一位资深业内人士说。

　　根据《中国劳动和社会保障年鉴》统计，上海用于基本养老的社保基金(含社会统筹账户与个人账户)余额在2000年为93.1亿元。然而，2001年、2002年两年均是收不抵支，当年收支缺口分别为19.5亿元、23.5亿元。

　　也就在这个时候，上海房地产价格一路狂飙，给社保资金带来了新的投资渠道。由于社保资金的运营不透明，而且支付期限长，甚至可以拆了东墙补西墙，所以通过委托贷款进行的地产投资成为股市以外一个普遍被各方接受的渠道。

　　银行在委托贷款当中并不承担任何连带责任，只负责办理相关手续。一般来说，委托贷款的上、下家事先约定好利率、期限、还款方式，只是通过银行作为金融机构办理相关的文件。社保资金由此将大笔贷款借给了房地产企业。

　　经有关部门的查处，上海的明天广场、永银大厦、东银大厦、东海广场和来福士广场都有社保资金参与其中。明天广场早年亦曾长期“烂尾”，至2002年方才竣工开业，如今由国际酒店物业巨头万豪集团进行管理。2005年末以来，上海市社保局曾与多家中外投资方接洽，意欲抛售明天广场物业，将投资收回社保基金账户。卖方一度开价32亿元，但买卖双方未曾进入实质性谈判，上海社保局即单方面宣布停止出售。

　　“社保资金利率很低，有时候就是5%～6%，这比民间贷款利率低多了。所以很多地产公司都纷纷打社保的路子。不过打开这样的路子肯定需要很多高层关系，花费也不少。”被采访者谈到8月份从祝均一开始的社保基金整肃时说。

　　由于不需要向公众公开财务报表和运营情况，社保资金投资领域和回报完全不为人所知，“可能单是明天广场一个项目，社保资金亏空就高达几十亿”。

　　资料显示，上海社保基金2000年收支赤字7亿元，2001年至2002年，收支赤字骤升至30亿元和40亿元，“这一方面跟上海社保缴纳制度有关，另一方面跟社保的违规投资无法回收关系很大”。而在这个过程中，“银行可以赚取手续费、房产公司可以拿到低息贷款、社保中心的人可以拿到灰色收入，还可以打着‘多元化投资社保资金，实现保值、增值’的名义”。

　　制度化投资的尝试

　　2000年，在国务院的一纸命令下全国社会保障基金成立，并开始接受财政部及劳动和社会保障部的监管。这笔资金的来源包括:中央财政预算拨款、国有股减持划入资金、经国务院批准的以其他方式筹集的资金、投资收益、股权资产。而全国社会保障基金在这6年间的快速崛起充分表明了政府在保证社保基金安全性前提下使其稳步增益的努力。按照社保基金会理事长项怀诚的解释，社保基金理事会管的是钱，这笔基金从性质上讲是国家各项社会保障制度重要的财力储备之一，很明确，他们掌管的是进入资本市场的“社保基金”。

　　2003年项怀诚刚上任时，社保基金只有1250亿元，现在已经达到2300多亿元。如果再加上在股市上未实现的权益，和投资几家已上市国有商业银行的收益，现在全国社保基金实际拥有的市值接近3000亿元。据了解，全国社会保障基金中，国家总共划转了2000多亿元。也就是说，项怀诚在位期间，社保基金每年增值了300亿元，其中仅入资中国银行、交通银行和工商银行三大银行就能赚600亿元。

　　项怀诚说，前几年社保基金实现的年收益率是2.25%。这是因为当时社保基金只能存银行、买国债。当时国债和银行存款收益率就是2.25%。

　　目前社保基金可以投资的领域已经扩展到了14个，包括股市、直接投资、间接投资、实业投资、股权投资等。股市作为最熟悉的领域，当然是社保基金最初资产投向的目标。从2001年至2003年，社保基金持有的资产多为现金和低收益率的国债。在2003年和2004年之间，社保基金设立了分支机构，并委托了10家国内的资产管理公司代其投资国内股市和企业债券。社保基金还涉足中国盈利颇丰的首次公开募股(IPO)市场，以战略投资者的身份在中国三家国有银行中参与认购了37.5亿美元的股份。随后，这三家银行在香港上市，社保基金的初始投资现在的价值已经超过了100亿美元。

　　到今年9月底，尽管上海的社保基金出了问题，但全国社保基金已经实现了收益率6.01%，如果包括理事会在股市上面的浮银部分，大半年已经赚了240亿元人民币，收益率为11.67%。“这个收益率已经高得不得了。”项怀诚说。今年10月，项怀诚透露，2006年1月到9月，全国社保基金总资产2419亿元，收益率为6.01%，是去年同期的3.2倍，已实现收益达121.36亿元，其中50%由股票投资收益获得。分兵海外市场、实现投资组合的多元化是日渐成熟的社保基金顺理成章的一个选择。目前，社保基金已经从中国国有企业的海外IPO中积累了大量的境外资本。3年前，社保基金就向中国行政机构最高主管单位国务院提交了投资海外的申请。在当时中国股市陷入长期低迷格局、债券回报率不尽人意的情况下，投资海外将提高投资组合的多元化及回报率。

　　审批的过程漫长。证券监管部门担心一旦允许社保基金投资海外，就会严重挫伤中国投资者对国内股市的信心。更主要的担心来自对社保基金这种特殊“保命钱”的忧虑:社保基金能否安全有效地管理好涉及面如此广泛的投资组合。

　　今年3月社保基金投资海外的申请终于获得批准。社保基金在保持慎重的同时也迅速地采取了行动。就像一家优质西方退休基金的做法一样，社保基金也为海外投资管理人制定了资质标准、相对于基准指数的投资超额目标、年度跟踪误差等考核标准，并通过逐层评估和筛选进行选拔。在过去7个月里，社保基金以近乎无可指摘的步骤和效率先后完成了从筛选、缩小范围、面试、洽谈合同到确定最终人选的工作。在100余家申请者中，社保基金敲定了25家机构的入围名单，并最终确定其中10家担任海外投资管理人，包括安盛(AXA)、贝莱德有限公司(Black Rock)、太平洋投资管理公司(Pacific Investment Management Co.,简称Pimco)。

　　此次任命海外投资管理人所迈出的步伐并不算很大。每个管理人所获得的投资额度只有1亿美元，但这只是个开始。社保基金已经成为中国最大的机构投资者，它正在拓宽获得资金的渠道，并提出了到2010年把资产规模扩大至1000亿美元的宏伟蓝图。单从其规模和市场影响力来说，国际基金管理公司就不得不在今后几年里对社保基金日渐刮目相看。

　　更重要的是，社保基金的投资增值正在沿着一条制度化的方向进行。项怀诚说他对身守“高压线”一直心怀警惕，他说，刚出任全国社保基金理事会理事长时，中央领导曾特意嘱咐，对社保基金的管理一定要稳健，少赚点钱没关系，但一定不能赔，社保基金主要任务是先保值再增值，不能太追求高收益。-