作者：邓聿文

　　国土资源部日前向社会公布了治理整顿土地市场秩序的情况，全国共查处土地违法案件16.8万件，相当于去年同期的两倍，有687人受到党纪政纪处分，94人被追究刑事责任。但即使如此，仍有一些地方顶风违法违纪，或者对涉及严重违反土地管理法规的案件不能及时严肃处理。

　　国土资源部还通报了五个涉及严重违反土地管理法规的案件。它们分别是天津空港物流加工区涉及非法大量占用土地，南昌市青山湖区政府涉及违反经营性用地招标拍卖挂牌出让规定，以及青岛市崂山区、山东省齐河县、陕西省周至县政府涉及非法批准占用大量土地。

　　笔者注意到，在上述五起违法案件中，除了天津空港物流加工区属于企业外，其余四起都是政府，而且后三起案件性质一样，都涉及非法批准占用大量土地。这就不能不使我们思考一个严肃的问题：为什么在土地开发中，地方政府违法事件屡禁不绝？

　　中国在土地的使用和开发上，实行的是世界上“最严格的土地政策”，一般来说，省级以下的地方政府尤其是县、乡两级政府几乎是没什么权力批准建设用地的。但从已披露的一些土地违法案件来看，县、乡两级政府动辄就能把成百上千甚至过万亩的土地批准出让给用地单位或个人，大大超出了土地法规定的批准权限。

　　个中缘由，除了一些官员法制意识淡薄，权大于法以及权钱交易等腐败外，最根本的原因，在于长期以来我们实行的以GDP与财政收入增长为考核地方政府官员标准的增长观与政绩观。

　　上世纪80年代中期开始的财政体制改革，确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间比较明确的收益分配关系，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权。地方政府不仅是政治、行政主体，也是经济主体，他们有扩张财产收益的明确动机和行为。特别是在财政压力和政绩冲动下，地方政府通过土地“农转非”，可以大量获取土地资本增值收益，用于其原始积累。此时，土地已不仅是一种资源，更成为“资产”。地方政府通过土地套现就可以获得政绩，增加财政收入。这就是一些地方政府违法或违规批地的实质。

　　尽管由于地方政府的政绩冲动，需要“以地生财”，但如果我们事后能加以严厉处置的话，相信在土地开发中的违法操作也不至于像现在这样愈演愈烈，所以，问题还在于违规操作的成本很低，以致一些官员为了政绩而敢于去冒险。国土资源部的一位官员曾就透露，1998年至今，“几乎没有县级以上的干部是因为违规违法出让土地而被处理的”。

　　目前，对土地市场违法案件的查处主要还是依靠土地部门的行政力量。比如，前段时间国土资源部派出的10路督察组就一直在全国各地检查用地情况。在政府的高姿态和舆论的强烈关注下，或许这种做法能起到一时的震慑作用，但仅靠政府有关职能部门的党纪、政纪处分，来杜绝和整治违法批地用地、违法违规出让土地现象，仅以政府的行政行为来规范土地市场秩序，是远远不够的。

　　因为，政府管政府、政府管市场的方法不仅已被实践证明为效率不高，而且很容易滋生新的“寻租”弊病。治本之策应是创新土地制度，改革现行以GDP与财政收入增长为主要考核指标的发展观。

　　除此之外，当务之急是，加强土地出让制度的贯彻力度，加大对各地方超指标开发用地的惩处力度，让法律介入土地市场。

　　土地市场化的前提，应该是政府根据市场运转及时制定有关法规加以宏观调控，而让司法来介入市场领域，让它来执行法律、法规的贯彻和维护。法制才是第一武器，依靠法律的力量，把规范土地市场秩序上升为法律行为。对任何破坏土地市场秩序的行为，包括政府行为，都应当追究相应的法律责任，从而大力提高破坏秩序者的违规成本。这是土地市场发展的方向，也是法制社会、市场经济的必然要求。

　　(作者单位：中国经济体制改革研究会)

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