作者：毛寿龙

　　据《新京报》12月28日报道，全国国土资源厅局长会议近日召开，国土资源部表示，为加强对国土资源的宏观调控，将在全国实行省以下土地垂直管理体制。

　　我认为，垂直管理在短期的效果将是明显的，将在一定程度上遏制破坏耕地之风，但是从长期来看，这一措施不能真正解决土地资源最优利用的问题。

　　《土地管理法》早已出台。此外，还有很多各种各样的法律、法规和行政规章以及司法解释。

　　为什么国家制定了那么多的法律和法规，没有人去执行呢？其原因是多方面的。最重要的是经济原因，在经济发展和城市化高速扩张的日子里，土地的农业产值远远低于城市建设和工业产值。人们微观的行为激励是发展工业，发展城市，只要有可能，土地将优先用于工业和城市建设，而不是农业。

　　当然，第二层原因就是地方政府官员所处的制度激励和约束环境。现有的干部考核制度往往鼓励各级官员重视经济发展和城市建设，这是最强有力的推动。

　　第三层原因是，法律和法规约束往往是软约束的，各级政府官员既是执法者、法律监督者、又是处罚者。在这种情况下，只要上级没有把执行某项法律当作工作的重中之重，该项法律很可能形同虚设。

　　第四层原因是，土地管理法的有些方面的规定较模糊，客观上给侵占耕地提供了法律空间。比如根据法律规定，耕地是农民集体所有的，但是在政策上根据公共利益征用土地的权力却属于各级政府。于是，开发商只要经过政府批准获得土地使用许可证，不需要经过农民的同意，就可以使用农村土地。

　　微观激励，都是有利于破坏耕地，破坏耕地似乎可以带来经济发展。这时，虽有国家的宏观控制，法律管制，但这些控制和管制都是软约束的，并且会丧失经济发展和城市发展的大好机会。

　　在这种情况下，又有谁会不破坏耕地而去保护耕地呢？这就是最近新的土地垂直管理体制出台的背景。在这样的背景之下，可以预料，土地垂直管理体制出台后，彻底遏制破坏耕地的势头仍然是不容乐观的。因为过去的经验表明，垂直管理，是一种有利于集中权力的体制，却不是一个有利于办事的体制。因为它可能会增加耕地破坏的交易成本，提高了土地使用的寻租成本。

　　更为重要的是，它还可能因此而影响土地资源配置的效率，因为它将使土地资源的配置，流向易于寻租的领域，而不是产出最大的领域。土地资源的配置，将按照权力来配置，而不是按照产出来配置。所以，土地实现垂直管理，看起来似乎是个对症的药，是好药，但实际上它进一步加剧病情的可能性也是不小的。

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