新政新理念一年来中国政府着力打造五只手(4)

http://www.sina.com.cn 2004年03月09日15:14 新华网

　　文／黄海霞苗俊杰

　　刚进入2003年，我国的新一届政府履任伊始，突如其来的非典灾难，即把对政府的挑战和考验推到了极限。作为一种突如其来的重大灾难，非典危机既考验着政府公共管理能力，也考验着政府的社会服务能力。新一届中央领导集体在这一重大考验中采取一系列断然措施，包括撤销一批不能切实履行这两项职能的干部等等，终于控制住了非典的肆虐，取得

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了抗击非典的阶段性胜利。这场战斗给予世人最强烈的印象之一就是，中国政府将危机和挑战转化成加速向现代政府转型的机遇。

　　并不是非典危机唤醒了政府的转型意识。事实上，实行行政体制改革，实现政府职能的转变，一直是中央政府工作的重要着力点。但是，非典作为一种可以控制，并且已经被控制的良性危机，在某种意义上，是一位目光犀利的医生，诊断并放大了各级政府在职能转换中与现代社会的服务和管理要求不相适应的种种不足之处。非典危机所给予的宝贵启示，敦促着各级政府在转型上发力攻坚。对非典期间政府所采取的一些断然措施，如重大行政责任追究制，政府问责制等的事后制度追究，反映出政府在转型上的理性自觉。这是一种切实的进步。

　　全国人大代表、吉林省工商联副会长、长春皓月清真肉业股份有限公司董事长丛连彪说，中共十六届三中全会明确指出：要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保证。这为政府的现代转型绘就了更加清晰的蓝图。本届政府正是按照这一蓝图，昂然走过了奋发有为的2003年。

　　责任即是服务，服务即是责任

　　全国政协委员、中国航天科工集团原总经理夏国洪说，从毛泽东的“为人民服务”，到邓小平的“三个有利于”，到江泽民的“三个代表”，再到新一届中央领导集体的“执政为民”，其根本宗旨都是服务人民。把这一根本宗旨具体落实为政府的首要职责，是本届政府进行行政体制改革，实现政府职能转变的新认知，新实践。新一轮的政府机构改革和职能转变，就是在全力强化政府的公共服务职能，建立服务型政府的大旗下进行制度设计和向纵深推进的。

　　●政府“瘦身”为民。

　　党的十六大提出要“形成行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”；2003年2月底，十六届二中全会又通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。此次行政体制改革和机构改革的意义，被十六届二中全会称为“政治体制改革的重要内容”，且是“推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新”。

　　中央之所以对此次行政体制改革如此重视，是因为这次机构调整与前23年的行政机构改革有重大差异。前23年的行政改革基本上是技术性的，而这一次是十六大后的首次行政管理体制改革，也是我国加入世贸组织之后的首次机构调整。温家宝总理对此强调指出，“关键在政府职能转变，成败与否在此一举”。

　　在紧随其后的2003年十届全国人大一次会议第三次全会上，备受关注的国务院机构改革方案终于浮出水面。专家对这次机构改革方案的一致解读是，此次改革打造的不再是一个“全能政府”，而是一个“有限政府”。“大政府”开始“瘦身”，一天天在变成“小政府”。

　　小政府的合理性，已经被无数的专家学者反复论述过。湖北省京山县坪坝镇六台二组的农民晏昌辉的评价则是：“政府变小了，干部变少了，农民的负担减轻了，这样的改革我们欢迎。”

　　这种解读，代表了广大农民的普遍心声。

　　此次行政体制改革，首先考虑的是建立与市场经济体制要求相适应的行政体系。但是，这次机构改革却给世人透出了另一层新意，这就是加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将原国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。这层新意，在非典危机中得到了这样感人的诠释：“一个负责任的政府，总是把人民的生命财产安全放在第一位。”在政府的“瘦身”运动中，新设立食品药品监督管理局和国家安全生产管理局的深意，至此已经不用再作解释了。

　　●政府是为了人民而存在。

　　建设责任政府是行政体制改革的一个重要目标。国家行政学院常务副院长陈福今认为，责任政府的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，并受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。全国人大代表、内蒙古自治区包头市市长韩志然说，在人民与政府的关系上，我们应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。

　　抗击非典的实践，加速了向责任政府迈进的步伐。突出体现在政府在处理非典事件上责任性更强，方式、方法也更成熟、理性。对农民和城镇困难群众中的非典患者“政府实行免费医疗救治”，说明了政府在认真行使自己的公共权力。“查处借非典之机的违法行为”，则说明了政府不再是只对“上级”或某一特殊群体负责，而是从维护人民群众的基本权益出发，对人民群众负责。

　　中央和地方各级党政机关及时果断处理了一批在抗击非典中失职的官员。嗣后，一些地方相继制定了行政问责制，这使责任追究制度得到强化。进一步建立健全政府责任体系的探索已经迈开脚步。行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度也在积极探讨之中。将这些新的实践合而观之，则可以清晰地看出，一种对人民负责的政府权力监督机制正在形成和发展之中。

　　●《国家公务员法》推进政府职能转变。

　　公务员是政府职能的微观载体。政府职能转变最终依赖于公务员管理制度的创新，依赖于公务员队伍的人才资源开发。为公务员立法，是我国当前政治体制改革中的一张“大牌”，是实行“依法治吏”，推进政府职能转变，深化行政管理体制改革的重大制度设计，是建立现代政府的重要法律基石。

　　2003年10月底，全国人大常委会第五次会议传出的《国家公务员法》即将提交初审的消息甫出，即深受社会各界的广泛关注。人数达500余万之众的国家公务员，对这部法律更是牵肠挂肚。

　　公务员法起草小组成员、国家行政学院的宋世明博士指出，如果说政治体制改革是一个面，干部人事制度改革就是一条线，而出台《国家公务员法》就是一个重要的切入点。

　　“依法治国”首先要求“依法治吏”，这里所说的“吏”，主要是指公务员队伍。自1993年颁布实施《国家公务员暂行条例》以来，公务员制度的法律体系可以说已经初步确立，但《条例》的法律权威依然不够。“凡进必考”本来是一个国家确立公务员制度的重要标志之一，但是自1993年以来，政府机关依然有38%的新进公务员没有经过录用考试，这不利于提高公务员队伍整体素质。

　　“吏治腐败”是当前最大的腐败，是其他形式腐败的催化剂，已经成为人民群众的众矢之的。出台《国家公务员法》也是依法治理“吏治腐败”的重要举措。

　　制定《国家公务员法》，也是为了把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下来。1993年以来干部人事制度改革积累的一些重要制度创新，大大超出了《国家公务员暂行条例》的原有规定。制定《国家公务员法》就是要以《条例》为基础，充分吸纳竞争上岗、公开选拔、任期制、部分职务的聘任制以及人事争议仲裁等10多年来创新的重要制度成果。

　　从推进政府职能转变的角度来说，出台《国家公务员法》是推进政府职能转变的重要组织保证。

　　服务型政府的四个转变

　　计划经济体制塑造和固化了政府的资源配置中心、生产调度中心、价格制定中心、消费配送中心等无所不包的职能。而服务型政府则要求政府是一个有所为，有所不为的政府，是一个为所当为，为所必为的政府。按照服务型政府的要求，各级政府正在进行一场只能前进，不能后退的艰难转型。

　　●从政府主导型经济向市场主导型经济转变。

　　经济建设是中心，政府的服务当然必须面向这个中心，服务这个中心。但是，如何服务这个中心，则是市场经济给各级政府出的一道大命题。

　　从政府命令型经济到政府主导型市场经济，再到目前正在全力追求的市场主导型市场经济，这是我国市场化改革的轨迹。政府的服务，就是要适应市场主导型经济的发展潮流和要求，重新确定自己的服务疆域和方式。

　　市场经济要求政府必须由指挥经济变为服务经济，目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。这种转变要求，把政府逼进了一个自己所不熟悉和擅长的区域。

　　但政府的行动是坚决的，国务院机构改革即充分说明了这一点：两个“超级大委”——发展计划委员会和经济贸易委员会，一个改了名，把其作为“立委之本”的“计划”两个字抹掉了，另一个则干脆消失了。带有“监督”二字的机构大出风头。一个“具有特殊性质”的国务院直属的正部级特设机构——国务院国有资产监督管理委员会隆重出场，作为这轮改革的头号内容。又从央行里边拆分出了另外一个“监督管理委员会”——“银监会”。加上原先已有的“证监会”、“保监会”，一个完整的金融监管体系已经成型。备受重视的国资委，国务院并不准备赋予它行政管理职能。这些带有指标意义的机构设置，表明政府从直接管理转变到间接管理，从对市场的直接干预转变为宏观调控。政府服务经济的主要职责，就是在市场机制有可能失灵之处实行监督和纠偏。

　　2003年，我国经济遇到了不小的困难，宏观调控所遇到的局面也比任何时期都要复杂，但取得的成就比预想中的还要好。这从事实上说明了新一轮的行政体制改革，确实为市场经济的发展提供了较坚实的体制保障。这便是政府在服务经济方面的重大进步。

　　●从优先经济单一目标向优先社会整体目标转变。

　　实践已经清楚地表明，政府能否在推动经济持续、稳定、快速的发展中有效地发挥作用，关键是能否妥善解决失业问题、收入分配问题、社会信用和市场秩序等社会问题。这些问题解决得好，经济发展就有了可靠的社会环境；这些问题解决不好，经济发展就会受到很大的制约。

　　事实上，在十六大报告中，在2003年的《政府工作报告》中，这些问题都有了明确无误的解决策略。《政府工作报告》更是把就业率列为政府考核的重要内容，而各级党政负责人在“两会”期间对当地如何创造就业岗位，创造多少就业岗位，也作出了庄严的承诺。这是政府在优先发展社会目标上的具体行动。

　　非典危机，更清楚地表明了优先发展社会目标对于建设服务型政府的紧迫性。而在各地已经召开的“两会”中，一些社会发展目标的内容更加具体，要求更加明确，措施更加得力，人民对政府在这方面的作为的监督更加制度化，日常化。

　　●从审批型经济向服务型经济转变。

　　前深圳市委书记厉有为说，减少政府审批职能，是最近几次机构改革的重点，中央政府两批已经减少审批职能1000多项，可以说有了些成效。但是，对职能方面的问题并没有彻底认识清楚和予以解决。那么，在职能方面存在些什么问题呢？第一，职能底数不清，太多太滥，随意性大，是职能设置无规则所造成。第二，党、政、群职能不分，以党代政、以政代群的现象普遍存在，致使互相打乱仗、搞磨擦、闹不团结的事大量存在，究其原因，不是个人品格所致，而是体制、机制原因。第三，上、下级职能界定不清。这就造成上级机关部门凭借权力可以随意收权或放权。把有“油水”的职能上收，把有“麻烦”的职能下放，造成上、下级机关的不应有的不协调。第四，职能之间的关系没有科学设计。一个政府职能在实施时往往涉及多个部门完成，谁主谁从？谁先谁后？谁多谁少？往往各执一词。

　　进一步大幅度地削减行政审批，促进生产要素的流动，使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰，优化组合，是政府正在进行的具体行动，内容包括：完善立法，推动政府工作的法制化，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保证公平竞争，建立和完善社会保障制度和社会服务体系等社会公共产品和公共服务，并且通过电子政务等手段，实现政务公开、政企分开。

　　●从行政控制型体制向依法行政型体制转变。

　　我国的行政管理体制具有自上而下的控制型特点。这种体制，已经不适应市场经济的发展要求。因此，加快社会主义市场经济的法制建设，严格依法行政，确保市场竞争的公平，加强公正严明的立法和执法，规范社会各角色的行为，惩治违法行为，已成为政府适应服务型政府的改革要求，推进政府的社会管理和公共服务从行政控制型体制向依法行政型体制转变的攻坚点。

　　2003年3月21日，温家宝总理主持召开本届国务院组成以来的第一次全体会议，便是讨论《国务院工作规则》。《国务院工作规则》根据党的十六大提出的“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的要求，突出强调了新一届政府工作的三项基本准则：实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督。

　　2003年所制定和颁布实施的一系列法律法规，都鲜明地体现了新一届政府向依法行政型转变的追求。如，及时制定公布《突发公共卫生事件应急条例》，把政府如何应对危机和处理突发事件及时地纳入法制化轨道；及时制定公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，向全国人大常委会提交了《国务院关于提请审议中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》以及《中国人民银行法修正案(草案)》、《商业银行法(草案)》、《银行业监督管理法(草案)》等4个法律议案。这反映的是新一届国务院坚持社会主义市场经济的改革方向，抓紧有关国有资产管理体制改革和金融监督管理体制改革急需的制度建设；《渔业船舶检验条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《地质灾害防治条例》等行政法规的制定，出发点则是依法推动安全生产、保障广大人民群众生命和财产安全。

　　最深刻的变化，将发生在2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》的正式实施。这部法律，按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，把制度创新摆在了突出位置，确立了行政许可的一系列原则和重要制度，明确要求：行政许可设定于法有据，行政许可管理公开透明，行政许可服务便民快捷，行政许可权力与责任挂钩、与利益脱钩，行政许可实施强化事后监督检查。

　　人文GDP培厚以人为本的基础

　　实现经济与社会的协调发展，运用政府在资源配置中的优势地位进行资源的再配置，这种新的资源配置方式的核心内容，所体现的就是从管理型政府向服务型政府的转变。

　　管理学博士郭玉林指出，十六届三中全会所确立的科学的发展观，提出要实现经济社会协调发展，人的全面发展，这不仅是对传统发展观的一种修正，也是在我国全面建设小康社会历史条件下一种新的政府资源配置方式的重大改变。政府在资源配置中的功能与作用，主要是通过制订政策和法律等资源运作规则，对各种社会资源配置的流向、结构和退出等进行合理引导，以形成有效的资源配置秩序。

　　●公共财政投向的人文情怀。

　　2003年中央经济工作会议继续延续了“坚持扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策”。会后专家分析文件后普遍认为，在公共财政的背景下，国债和新增财政收入的使用，重点倾向于三农，社会发展、西部大开发和东北老工业基地改造、生态建设和环境保护，以及扩大就业、完善社会保障体系和改善困难群众生活等方面。北京大学中国经济研究中心赵晓博士认为，这一公共财政投向，体现了中央政府从财政投入上落实以人为本理念的浓厚的人文情怀。

　　这种人文情怀，在中央财政对解决“三农”问题上的支持力度表现得更加充分。

　　《政府工作报告》指出，中央财政今年用于“三农”的投入将比去年增加300亿元左右。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文说，今年的“支农”专项基金将达到创纪录的1500亿元以上，新增资金将主要用于四个方面：第一，支持农村税费改革，增加中央财政的转移支付；第二，进行森林、水利等方面的生态建设；第三，发展农村社会事业，特别是农村教育、卫生和对青年农民的培训；第四，加强农业农村的中小型基础设施建设和农村扶贫。

　　在《政府工作报告》中，另两项令人瞩目的中央财政投入，一是投入100亿元，启动西部地区“两基”基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲攻坚计划，一是投入60亿元，继续实施第二期农村中小学危房改造。专家表示，这种财政投入充分说明了国家对农村教育的重视，也充分说明了国家对“两基攻坚工作”的决心。

　　●夯实以人为本的公共财政基石。

　　与往年相比，无论是中央政府公共财政投向，还是各地、各部门已经通过并正在落实公共财政预算，都明显地表现出向社会发展目标进行更大倾斜的共同趋向。这表明，政府职能和财政功能，正在实现由经济建设型向公共服务型的深刻转变。众多的专家学者对此表示欣慰，认为这一转变，将进一步夯实以人为本的公共财政基石。把财政体制的改革牢牢定位于人文GDP的增长，是实现全面小康社会目标，实现经济、社会协调发展和人的全面发展的重要体制保证。

　　但是，实现这一转变并非一蹴而就，还需要进行全面的努力。经济学家刘国光指出，政府职能和财政功能，由经济建设型转为公共服务型，首先要克服观念上的障碍。现在虽然强调经济和社会协调发展的方针，但一部分干部总认为，社会建设虽然重要，但第一位还是经济建设，只有在经济建设的基础上才能搞社会发展。因而在公共资源分配上，总是倾向于优先投资于经济建设项目，而对社会发展项目就不那么大方。他们没有认识到市场化的改革已经将经济建设主体由政府移向企业，只看到经济建设投入有回报，可以增加财政收入，而社会事业的投入只增加财政支出。这是一种极端短视的观念，也不符合三个代表的精神，需要思想上的启蒙。

　　另一种障碍是体制惯性障碍。比如现在财政支出投入有些不属于公共产品的范畴，像对竞争性、盈利性行业国有企业的投入，本应纳入市场运作，不应占用公共资源。但由于多年计划经济的惯性，并且涉及部分人员的切身利益，想从庞大的国有企业抽身很难，将它交给市场有一个过程，国家还得保证对它们的投入。不少财政支出并没有投向公共财政应当投向的范围，而是满足某些特定受益范围人的需要。在迅速增长的各类事业费的供给范围中，如有些培训中心、报社、出版社、协会、学会等，既不属于公共产品也不属于准公共产品之列，根本不应当由财政供给资金。如果这些体制惯性障碍不能去除，政府职能和财政功能的转变也是很难的。只有加快深化经济体制和政治体制改革，扫除这些体制惯性障碍，才能使我们的政府和财政的运转，走上更好的以人为中心的人本主义的社会经济发展的轨道，满足人民日益增长的物质文化需要。□

　　缔造和平的手

　　中国外交正以更加主动、积极和自信的姿态呈现在世界面前，并赢得国际上更多的理解、信任、尊重和支持，中国的国际地位和影响力进一步提高。一个更加有利于我国改革开放的国际环境和周边环境，正在积极的争取和形成之中。

　　相关专题：2004年全国“两会”