文／本刊记者黄海霞于滨

　　“建立结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这是党的十六大为加强对领导干部权力的制约和监督提出的明确要求。

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　　全国政协委员、文化部市场司副司长张新建说，在过去的一年中，本届政府以人为本、依法行政，对领导干部以权谋私、危害国家人民利益的人和事，坚决查处、决不手软，朝着建立健全领导干部“不能腐败”的防范机制，“不敢腐败”的惩治机制，“不需腐败”的保障机制，“不愿腐败”的自律机制，稳步前行。

　　全国人大代表、中共北京大兴区委书沈宝昌说，广大党员干部大兴求真务实之风，落实全面、协调、可持续的发展观，实现经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，继续保持党同人民群众的血肉联系，切实维护了最广大人民的根本利益。

　　权力来源发生重要变化

　　正确的路线、好的制度，归根结底，都要靠人来执行。有求真务实的干部，才能创造求真务实的业绩。从这个意义上说，选拔任用干部，是我们党推动工作的主要杠杆之一。用什么人，不用什么人，具有重要导向作用。如何完善干部选拔任用工作制度，并依照制度准确选拔使用干部，依然是干部工作需要着力解决的重大问题。

　　全国人大代表、中共仙桃市委书记马清明指出，加快干部制度改革步伐，完善制度，健全机制，坚持用好的作风选人、选作风好的人。这就要求坚持党管干部原则，改进干部管理方法，一是进一步扩大干部工作中的民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权；二是坚持公开、平等、竞争、择优的原则，积极推行公开选拔、竞争上岗等措施，完善干部交流、轮岗和回避制度；三是抓紧建立健全党政领导职务任期制度和领导干部的引咎辞职、责令辞职制度，制定不称职干部的具体认定标准，加大调整不称职干部的力度。

　　近些年来，不少地方整体推进干部人事制度改革，取得了明显的成效，但继续大力深化改革，还任重道远。马清明说，一些地方的同志反映，干部人事制度改革还需破解“五难”，即改革的社会环境难宽松；改革的要害制度难落实；改革的时机难把握；改革的风险过大难实施；改革的成本过高难操作。

　　针对上述问题，新一届中央领导集体切实把干部人事制度改革引向深入，并收到良好实际效果。

　　国家行政学院行政管理教研部主任吴江说，首先是加大了宣传力度。大张旗鼓地宣传干部人事制度改革的重要性和必要性，为干部人事制度改革的深化发展和整体推进，创造了良好社会环境。

　　其次，强化了宏观指导。上级党委和组织人事部门一方面对党政干部制度改革、国有企业人事制度改革、事业单位人事制度改革实行必要的整合，形成相互衔接、整体推进的格局；另一方面对各项具体制度改革的实施实行整合，谁先谁后、谁重谁轻、谁主谁次，形成了规范。

　　再次，增强了制度刚性。特别是对解决干部“下”的制度，如领导干部任期制，不断增强这个制度的执行刚性，上级党委政府和组织部门就像对选拔年轻干部作出硬性规定那样，强制性地要求下面执行干部任期制度，未按制度执行的不审批干部调整方案，长期不执行的要通报批评，并追究主要领导人的责任。

　　第四，实行了政策倾斜。特别是对负有干部人事制度改革重任的组织部门，上级有关部门要在人员编制、经费开支等方面给予适当的政策倾斜，使组织部门有人力、有精力、有能力牵头抓好干部人事制度改革的全面落实。

　　全国政协委员龙瑞认为，在过去的一年中，我国的干部人事制度改革进入深入推进阶段。主要表现在：

　　党政领导干部制度改革进一步深化。

　　党政领导干部制度改革是干部人事制度改革的重点，也是政治体制改革的重要内容。党中央一直高度重视，并采取有力措施不断推进改革步伐。积极推进以“扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督”为主要内容的党政领导干部选拔任用制度改革，并着重强调要在干部能上能下方面取得明显进展。

　　一是干部工作中的民主化程度提高，竞争机制普遍引入。各地、各部门在干部选拔任用工作中，把民主推荐、民主测评、民主评议作为必经程序，公开选拔和竞争上岗成为选拔任用党政领导干部的一个重要方式。各地在实践中还创造了任前公示制、票决制等新的做法和制度，防止了个人说了算等用人上的不正之风。

　　二是干部考核进一步完善，干部考查工作质量逐步提高。按照中央的要求，各地建立了党政领导班子和党政领导干部定期考核制度，普遍实行届中、届末考核，并做到将考核结果与干部的使用、奖惩、培训挂钩。各地在实践中还创造了考查预告制、差额考察制等许多行之有效的做法。

　　三是干部交流稳步推进，干部队伍活力不断增强。截至去年，中央管理的干部共交流622人，全国地厅级干部交流1.4万人，县处级干部交流共179万人。全国96%的县(市、区)委书记、97%的县(市、区)长进行了交流或易地任职。

　　四是积极探索有效办法和措施，推进干部能上能下。在推进干部人事制度改革中，各地始终把干部能上能下作为一个重点、难点问题，积极探索各种有效的解决办法和措施。截至去年，通过免职、降职、改任非领导职务等方式，全国共调整县处级以上不称职、不胜任现职领导干部1万多名。

　　●国企人事制度改革日益活跃。

　　在去年，各地围绕建立健全适合企业特点的领导人员选拔任用、激励、监督机制，进行了多方面的改革探索。多数地方已经完成企业领导体制调整；实行或全面推行产权代表委任制和公司经理聘任制，很多中小企业通过公开招聘、民主选举、竞争上岗等方式产生领导人员；推广上海、深圳等地经验，建立企业经营管理人才评价、推荐等中介机构，经营管理者人才市场进一步完善；加强对企业经营管理者的业绩考核，各地逐步完善由纪检机关和组织、国资、审计、工会等部门组成的“五位一体”的考核体系，定期对企业领导班子进行考核，各级组织部门对企业领导班子进行考核的职能进一步强化；探索建立激励和监督约束机制，各地都选定一批企业试行了年薪制，有的进行了期股、期权的试点；稽查特派员已改为外派监事会，财务总监委派制度在很多地方实行。

　　●事业单位重点推行聘用制和岗位管理制度。

　　遵循中央组织部、国家人事部联合下发的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，科研、卫生、高校系统等事业单位人事制度改革全面展开，空前活跃。

　　事业单位普遍推行聘用制和岗位管理制度，实行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬，重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的分配制度，有效地调动了广大职工的工作积极性。竞争上岗、公示制、试用期制、任期制等改革措施在事业单位也推行很快。许多单位在专业技术职务评聘中引进竞争机制，实行竞争上岗，有的还将目标管理和专业技术职务聘任制结合起来，严格考核，把考核结果作为晋职、续聘、解聘的依据。实行了辞职辞退制度，大中城市普遍建立了专业技术人才市场，促进了人才流动。对事业单位管理人员，采取不同于专业技术人员的管理办法，正着手探索建立事业单位职员制度。

　　监督进入规范化、制度化新阶段

　　据估算，近10年省部级高官每年落马的数字在16至17名之间，而2003年查处的高官超过20名，是改革开放以来查处力度最大的一年。中央纪委研究室副主任李永忠认为，2003年查处高官数目较多与加大了制度反腐力度有关。

　　李永忠认为，2003年反腐形势的特点可用一句话来概括：“雷声大，雨点也大”。所谓“雨点大”表现在处理的腐败高官数量多、级别高、刑罚重。所谓雷声大，首先表现在：党和政府提出了反腐败的“三个仍然”，即“现在一些腐败现象仍然比较突出，导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在。反腐败斗争的形势仍然是严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的。”这是党和政府对当前和今后一段时间反腐败面临客观形势的一个重要判断，也是今后加大反腐败力度的一个基调，还是推进“制度反腐”的依据。其次，“雷声大”还表现在，从“反对腐败”到“反对和防止腐败”。这也是一个重大的战略方针变化，就是把“打”和“防”结合起来。最后，“雷声大”还表现在把国内的反腐败斗争和国际的反腐败斗争结合起来。我国政府签订了联合国《打击有组织跨国犯罪公约》以及《联合国反腐败公约》，这其中，党和政府的高度重视起到了很重要的推动作用。

　　李永忠还说，2003年可以被看作是“制度反腐”的发轫年，具体说来，在制度反腐方面提出了“一个科学体系”(教育、制度、监督三者并重的惩治与预防腐败体系)，制定了“一个重要条例”(《中国共产党党内监督条例(试行)》)，签署了“两个国际公约”。其中“三位一体”的体系是对制度反腐一个比较准确、比较完善的论断。

　　作为建党以来的第一部党内监督法规，2003年党内监督条例的颁布施行在国内外引起巨大反响，有人称其为“党和政府制度反腐的重要里程碑”，也有人评价其为“党内制度监督的一把利剑”。

　　《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布实施，党内监督进入规范化、制度化的新阶段。其中，三大亮点备受关注。

　　一是“一把手”成为监督重点。党内监督条例首次以法规的形式确立党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。中央党校教授叶笃初指出，强调对“一把手”的监督，并将其列为监督的重点，是条例的一个重要特点，也是以胡锦涛同志为总书记的党中央富有胆识和智慧的重大决策。

　　“以受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处死缓的原沈阳市市长慕绥新，自称是‘党内个体户’，任人唯亲，重大决策不经集体讨论自作主张。”红旗出版社副总编辑、党建研究专家黄苇町说，“条例禁止出现这样不受制约的‘一把手’，强调主要领导干部要自觉接受监督，并规定了一系列的制约措施，其中外部措施有巡视制度、谈话和诫勉制度等，内部措施有民主生活会、述职述廉制度、集体领导制度等，这些都是对‘一把手’的制约。”中国社科院当代中国研究所副研究员田波表示，“一把手”要以权谋私搞腐败，首先要破坏党内民主，破坏监督制度。“条例针对‘一把手’的监督问题，出台了许多非常具体的规定，发展党内民主，弥补制度缺陷，确实抓住了要害。”

　　二是中央政治局受中央委员会监督。中央委员会如何监督中央政治局？党的各级代表大会代表如何在闭会期间发挥监督作用？……长期以来，党内监督在不断向纵深发展的同时，也面临诸多亟待解决的重大问题。权威专家指出，党内监督条例的一个突出特点，就是初步解决了这些重大问题。

　　在去年10月举行的十六届三中全会上，胡锦涛总书记受中央政治局委托，向中央委员会报告工作，在党内外、海内外引起强烈反响。条例将这一做法制度化，明确规定“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作”。条例还明确了对中央政治局委员、常委的意见如何反映的问题。专家们认为，这是一个重要的创举，体现了中央委员会对中央政治局的监督，体现了中央政治局在党内监督方面对全党应该起到示范和表率作用的精神。

　　党章规定，党员享有要求罢免或撤换不称职的干部的权利。但这一原则性的规定如何真正落实？条例单列一节，对党的地方各级委员会委员的这项权利作出了具体规定。专家表示，条例通过发展党内民主、加强干部监督工作，使罢免或撤换不称职干部成为一项经常性的工作，对于防止和减少用人上的失察失误，防止和纠正用人上的不正之风，完善干部能上能下、优胜劣汰的机制，具有重要意义。

　　三是监督制约与保护支持并行。“条例在处理监督者与被监督者之间的关系时，既重视保护监督者的合法权益，又重视保护被监督者的合法权益，较好地体现了权利与义务相平衡的思想。”中央纪委法规室参与条例起草的专家表示，坚持监督制约与保护支持相结合，也是条例的一大亮点。这位专家表示，监督制约与保护支持相结合，既是开展党内监督的重要原则，又是贯穿条例的一个重要精神。条例一方面通过严格的制度和切实有效的措施监督制约被监督者，保护支持监督者的合法权益和工作积极性，防止被监督者滥用权力打击报复监督者；另一方面也使监督者受到必要的监督制约，保护支持被监督者的合法权益和工作积极性，以防监督者借监督之名而行诬陷之实。

　　2003年，中央在完善监督体制方面，进行了两个大的动作。一是在对各省的“块块”方面，组建了专门的巡视机构；二是在对各部委的“条条”方面，对试点的派驻机构实行了统一管理，直接领导。目的就是一个——在事前管住官员的手。

　　2003年8月，中共中央、国务院正式批准中央纪委、中央组织部关于设立专门巡视机构的请示。随即，组建了中央纪委、中央组织部巡视工作办公室和五个巡视组，共有45名巡视工作人员。组长是从刚离开工作岗位、尚未办理退离休手续的正省部级干部中选任。中纪委三次全会以后颁布的《党内监督条例(试行)》中将会把巡视制度进一步制度化和规范化。据悉，《中央纪委、中央组织部巡视工作暂行规定》也已经由巡视办公室起草。

　　“少则20天，多则一个月，我们就会回京汇报一次，有口头上的汇报，对一地巡视汇报完成之后，也会形成书面材料回京汇报。”中纪委、中组部巡视组的一位成员告诉记者，“反映情况最多的还是领导干部的党风廉政问题和干部选拔任用中出现的问题。”

　　据悉，中央2004年上半年将会下发有关地方建立巡视制度的文件，进一步加快地方巡视制度的建立和完善。

　　向现代政府迈进)

　　2003年3月21日，温家宝总理主持召开的本届国务院组成以来第一次全体会议，突出强调了新一届政府工作的三项基本准则：实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督。

　　●树立求真务实工作作风。

　　全国人大代表、黑龙江省鹤岗市市长付会延说，过去一年中，各级党政部门大兴求真务实之风，求我国社会主义初级阶段基本国情之真，务坚持长期艰苦奋斗之实；求社会主义建设规律和人类社会发展规律之真，务抓好发展这个党执政兴国的第一要务之实；求人民群众的历史地位和作用之真，务发展最广大人民根本利益之实；求共产党执政规律之真，务全面加强和改进党的建设之实。

　　全国人大代表、开封市市长刘长春说，树立求真务实工作作风，一是要切实加强思想教育，不断提高党员干部求真务实的自觉性。坚持全心全意为人民服务，摆正同人民群众的关系，这是坚持求真务实的根本准则。二是切实抓好工作落实，把求真务实体现到各项工作中去。紧紧围绕落实党和国家的各项工作来进行，最重要的是付诸实践、见诸行动、取得成效。三是切实建立健全制度，为坚持求真务实提供体制保证。

　　全国人大代表王泽洪说，中央财政加大对农村教育投入，新增56亿元专项资金支持就业再就业，支出85亿元用于灾民安置，清理拖欠农民工工资……全国人大代表、安庆市黄梅戏二团名誉团长韩再芬说，一年来，各地各部门、各级领导干部践行“三个代表”重要思想，深入基层、深入群众，为老百姓办实事办好事。亲民爱民、求真务实的新风扑面而来，赢得了人民群众的赞誉。

　　●适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，加强政府立法工作。

　　国务院法制办主任曹康泰指出，本届国务院成立后，把提高政府立法工作质量放在突出位置，要求制定行政法规，应当符合宪法和法律的规定，遵循并反映经济和社会发展的客观规律，反映最大多数人民的最大意愿，并且能切实解决实际问题。

　　国务院去年先后向全国人大常委会提交法律议案5件，制定公布行政法规28件，政府立法工作取得新的成绩。包括及时制定公布《突发公共卫生事件应急条例》；审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。2003年4月27日，《工伤保险条例》正式公布；7月21日，温家宝总理签署国务院令公布了《法律援助条例》；8月18日温家宝总理签署第387号国务院令公布了《婚姻登记条例》。

　　坚持社会主义市场经济的改革方向，抓紧有关国有资产管理体制改革和金融监督管理体制改革急需的制度建设，及时制定公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，向全国人大常委会提交了《国务院关于提请审议中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》以及《中国人民银行法修正案(草案)》、《商业银行法(草案)》、《银行业监督管理法(草案)》等4个法律议案。

　　●积极宣传贯彻实施行政许可法，深化行政管理体制和行政审批制度改革。

　　国家行政学院教授杜钢建指出，行政审批的过多过滥是当前我国行政管理体制中亟待解决的问题。从2001年起，以大幅度削减行政审批事项为主要内容的行政审批体制改革在全国启动。继2002年10月国务院宣布废止第一批共789项行政审批项目之后，2003年2月，第二批共406项的行政审批项目被废止，另外有82项行政审批项目被移交给行业组织或社会中介机构管理。

　　为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，真正解决长期存在的行政审批过多过滥、程序繁琐、权责脱钩、监管不力等问题，国务院于2002年7月5日将《中华人民共和国行政许可法(草案)》正式提请全国人大常委会审议。2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。

　　行政许可法按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，把制度创新摆在了突出位置，确立了行政许可的一系列原则和重要制度，明确要求：行政许可设定于法有据，行政许可管理公开透明，行政许可服务便民快捷，行政许可权力与责任挂钩、与利益脱钩，行政许可实施强化事后监督检查。

　　国务院对行政许可法的贯彻实施高度重视。2004年年初，国务院召开全国贯彻实施行政许可法工作会议，对贯彻实施行政许可法，并以实施行政许可法为契机推进政府职能转变、创新管理方式、推进依法行政作出部署。

　　●加强行政监督，提高各级行政机关的执法能力和水平。

　　曹康泰主任和杜钢建教授都认为，加强对各级行政机关行使权力的监督，是提高行政效能、促进廉政建设、确保政令畅通的重要保证。国务院2003年在加强行政监督方面，取得了可喜的进展：

　　加强行政复议工作，通过对具体行政行为的监督，规范行政权力的行使。新一届政府严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，认真履行行政复议职责，通过办理行政复议案件，依法加强对省部级行政机关具体行政行为的监督，规范行政权力的行使，强化有权必有责、用权受监督的依法行政观念。2003年全年，国务院共收到各类行政复议申请471件，到年底已办结443件。

　　加强对行政机关的执法监督，完善行政执法监督制度和行政执法责任制。积极引导国务院部门和地方政府建立和完善依法行政联席会议制度、行政执法投诉办法、行政执法监督制度、行政执法公示制度、行政执法检查制度、行政执法告知制度、行政处罚听证程序实施办法、行政执法主体资格审查制度、行政执法统计报告制度等。这些制度的建立和不断完善，对于加强行政执法和监督工作，保障法律、法规和规章的有效实施，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，将发挥重要作用。□

　　打造无形的手

　　本届政府着力于打造市场这一无形之手，无论是在建立市场体系、规范市场秩序上，还是在金融、投资、区域经济发展的战略中，都体现了在新的发展观下进行宏观调控、市场监管的大手笔。

　　相关专题：2004年全国“两会”