如果以问责制为突破口，推进全面的行政体制和干部人事制度改革，则始于2004年的问责制将具有革命性的意义。反之， “问责”可能只是一场过眼烟云式的“风暴”或“运动”

　　本刊记者/刘英丽

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　　“中国政治是无人负责的政治”，这是康有为多年前的断言。而现在问责制的要义在于，找出应当负责的人并且让其负责。

　　从这个意义上，四川省雅安市委副书记张锦明对中国“问责制”的诞生表示欢迎，她说，过去是集体负责制，一旦出现失误就由大家负责，结果就是大家都不负责。如今，终于落实到具体的个人负责了。

　　但是，仍有众多政治学者和官员对当前的“问责风暴”持谨慎态度。北京大学电子政务研究中心主任杨凤春认为，应慎用“官员问责”的说法。他指出，当前的“问责”尚限于重大事故处理，只属于“行政责任追究”，而并非真正的“官员问责”。

　　杨凤春介绍说，官员问责制度是西方政党政治的产物，其中谁来发动这个程序至关重要。在中国，这种政治责任的追究并不是由民众发动，而仍是由长官发动。所以，中国目前没有真正的“官员问责”。

　　他举例，在吉林中百商厦的特大火灾事故处理中，吉林市市长刚占标虽然引咎辞职，但处理通报则来自中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅，而不是对其选举任命的人民代表大会，因此仍属于传统的“自上而下”的组织处理。

　　苛求刚刚出生的问责制一朝趋于完善是不现实的。但人们的疑虑是，矛盾和争论实际来自于问责制与原有行政体制和干部人事制度的不兼容，以及与传统官场文化的冲突。只有冲破后者的束缚，推行行政和政治体制改革，建立全新的官场文化，“问责”才可能扎根下来，成为真正的革命性制度。

　　问责尚待全面体制改革

　　问责，首先要求官员对民众，乃至对民意负责——必须对民众的意见予以回应和交代，即要求官员承担道义责任和政治责任。

　　但清华大学公共管理学院副院长薛澜指出，在既有体制中，官员一直是“对上负责”的，官员的职位和饭碗，实质上取决于对其提拔任命的上级，而无需虑及民意。

　　显然，在干部人事制度未作根本变革之前，既有体制仍然起决定作用。长期习惯于“对上负责”的官员们，如何学会“对下负责”，不仅需要态度的转变，更需要制度保障——杨凤春等学者建议，应以完善人民代表大会制度为核心做突破口，扩大官员选举的范围，将更多的官员纳入民主选举和民主监督范围，给问责制提供制度根基。

　　问责的另一困境，是当前行政体制中权责不清之弊。在每一部门和每一官员不能明确自己的权责，也无法通过恪尽职守避免失误发生的情况下，仅为“以平民愤”而去问责，难以令官令民心服口服。

　　事实上，在权责过多集中于政府，政府权责过多集中于一把手的现状下，单就某一官员个人而言，制度安排很难实现其责权利的平衡。四川一位县级官员告诉记者，虽然外界对政府官员颇多非议，但实际上在上有上级下有民意的压力下，一些基层官员，特别是担任领导职务的官员，权力大，责任也大。今天在台上风风光光，明天辖区内翻一辆车就可能丢掉乌纱，心理很难平衡。

　　“问责”的机制是通过上下互动，即上级与民意的互动来对官员施加压力。这种压力如果力道不当，则可能适得其反。

　　“不合理的制度会把官员逼急了”，杨凤春说，“官员也是人，在平衡的制度下，他们当然也不希望有坏事出现。”

　　一些学者表示担心，矫枉过正会使官员们“动作变形”。从开县井喷、密云事故到“阜阳奶粉”事件，每一次事故之后，都能看到轰轰烈烈的全地区全行业甚至全国性的“大整顿”、“大检查”。这样的动作虽然于实事无补，且劳民伤财，但至少能暂时平息上级和舆论的压力。学者指出，为回避责任，有的官员甚至隐瞒信息，尤其压制媒体的曝光。还有的官员会在问题发生之后，人为设置一些责任承担者，并允诺其一定的“回报”(如待遇或未来的升迁机会)。

　　科学的问责制度的前提，是合理地配置和划分行政权力，以及合理的官员进退制度，而这有待于更深刻更全面的制度改革。

　　建立全新的官场文化

　　多位学者指出，在西方成熟的制度下，官员引咎辞职，多数并不是基于某项制度规定，而是根据政治惯例。它的更深厚背景，是积淀多年的政治文化。

　　《潜规则》作者、《炎黄春秋》执行主编吴思认为，由于建国以来对官员责任的划分不清、追究不够，现在还没有形成有利于“可问责政府”的官场文化和政治氛围。

　　即使在当前“问责制”初创时，仍可看出过去这种文化的强大惯性。从中石油老总马富才、吉林市市长刚占标到川化集团老总谢木喜，“引咎辞职”难见其是主动负咎请辞，更少见在公开场合向公众表明“愧疚”之意。实际上，正如重庆市原彭水县副县长蒋成谷所言：仍然是“一切听从组织安排”。

　　真正的“问责”，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围。如果仍然是“组织安排”，并不是人们期待的真正“问责”。可见中国走向真正的“问责制”，尚需时日。

　　学者们认为，以问责制为突破口，推进全面的行政体制和干部人事制度改革，则始于2004年的问责将具有革命性意义；反之，它可能只是一场过眼烟云式的“风暴”。

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