中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，引发了持续上升的“信访洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。

　　上海市人大常委会的周梅燕同志根据自己多年从事信访工作的切身体会，并进行专

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题调研后提出：对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出制度困境的根本出路。希望这篇专文能引起广大读者对创新信访制度的理性思考和建设性的探讨。

　中国信访活动三种类型中，求决类量最大，诉讼类最奇特

　　信访制度是关于信访活动行为规则的总称。中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。

　　参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识与言论民主分不开。

　　求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决类信访就会大幅度上升。国有企业转制过程类中，大量的社保、下岗及失业方面的信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及建立与完善社会保障机制之迫切。

　　诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味———他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码。

　　信访制度当前陷入四重困境，面临法治挑战

　　事实上，在严峻的“信访洪峰”局面的背后，除了公民权利意识的觉醒及其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外，转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等，也是引发信访量剧增的主要原因。但是，我们不能不觉察到这样的事实：现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

　　困境一：信访内容的广泛性及复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。

　　从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到了积极的作用。从一定意义上看，信访是中国公民权利意识培育和发展的过程，也是对各级国家机关及其工作人员的工作进行监督的渠道。通过信访这种非法治化的方式，政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终推进中国法治化的进程。这是信访活动和信访制度具有积极意义的一个方面。通过领导的重视和批示，确实有相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。

　　但我们也不能不看到，仍有相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈选择。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜，执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应。

　　困境二：从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。

　　那么，赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢？答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位，从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约，其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能；以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之，庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。

　　困境三：从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。

　　从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景 。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到信访活动的许多痕迹。

　　困境四：党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。

　　有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其他社会组织并没有什么不同，结果导致司法裁判的权威大为削弱。

　　从上述四个方面的分析来看，曾在中国历史发展中起到重要作用的信访制度不仅陷入了“信访洪峰”的困境，而且正在经受中国改革开放以来不断推进的法治化的挑战。

　　当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁，如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。对各级国家机关信访部门而言，将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担，是一件“不可能的任务”，也不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮，信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力，这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。虽然政府为解决信访难题已经付出了高昂成本，却仍然没有化解一浪高过一浪的“信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许，这其中是否值得我们追问和反思呢？

　　信访制度：变革之道、创新之门

　　面对中国目前的信访制度困境，社会各界中主张取消“人治的信访”呼声较为强烈，也有人主张赋予信访职权并强化信访作用。还有学者提出在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留。

　　许多学者都提出将信访纳入法治的轨道，但如何实现信访制度的转变却有不同的看法。有的学者提出，信访的法治化应该包括合理的信访问题的司法化处理，即将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域(基于信访人的自愿)；也应该包括信访权利的司法化保障，即官员在信访工作中失职、渎职或不作为时，信访权利主体有对其提起行政诉讼的权利等。

　　笔者在充分调研中认识到，对公民信访权利的再认识和对信访制度的反思同样重要。信访活动在任何社会都会存在，社会成员的正当参与和权利保障并不只有信访活动一条独木桥可走，更不能因为信访一时的无往不胜而迷信现行的信访制度。信访权利是公民的一项基本民主权利，但就信访行为的一般特征而言，该行为所指向的必定是信访人的其他实质性权利即民事权利或经济权利、政治权利等，因此不能离开信访人所主张的实质权利谈论信访权利。其次，信访权利的民主性质并不意味着这是一项不受约束、任意扩张的权利。否则社会将会陷入混乱和无序之中，信访权利的保障也无从谈起。第三，对公民权利的保障是法治社会的基本原则，但公民权利的保障更多的是通过国家法律的渠道来实现。比如说，诉讼终结的案件应当通过法律规定的程序进行，而不应以保障信访权利为由另开方便之门。

　　我国信访制度功能与作用的发挥，大多与党政领导的个人作用分不开，这只能在某一时期或某一地区或某些信访事项中产生效果，但与法治无关。夸大和强调信访的种种优点、作用，只会导致社会成员对信访制度的更多误解，认为只有信访这种直截了当的简便方式能够以最小的投入获得最大的收益。事实上，信访往往并不比诉讼投入时间、精力和金钱等方面的成本低，况且具有极大偶然性。不断强化信访制度功能的后果，就是不断撕裂正在建设中的国家法治，让法治这座大厦另开一扇信访之门，成为法庭之外另一个裁判机构。

　　走出信访困境，必须实现以法治为内容的信访制度改革。如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾，甚至欲通过立法来强化信访制度的功能，进一步扩大信访处理的范围，那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信访机构以及信访群体在付出极大代价的同时，继续品尝破坏法治所带来的恶果。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出制度困境的根本出路。

　　公民有序的政治参与比起无序的信访投入更有利于社会主义民主政治的建设。因此，建议加强农村和城市的基层民主建设，通过民主选举等方式让人民充分表达自己的意愿，减少各类非正常的上访事件发生。此外，各级国家机关的执政活动应当置于社会各种监督之中，这其中就包括了公民对国家机关行使权力失当以及侵权的举报、批评和意见的处理渠道是否畅通无阻，因此，重构和扩大监察机构的受理范围显得十分必要。再者，促进司法公正并树立起司法最终的裁判权威也是走出当前信访困境的重要因素。要以看得见的法律事实和法律结果让人民信任我们的法律和司法制度，让整个社会都明白在法律面前没有其他捷径可走；同时，坚决修正现行信访制度中与法治不相符的种种做法，维护司法裁判的权威，走出利用信访形式在现行法律制度外恶性循环的怪圈。

　　四大对策完善信访机构功能

　　一、改变目前大部分地方党政信访机构两块牌子一套班子的设置，将党政信访机构分离开来。党内信访机构应设在各级党委秘书部门，不直接处理涉及政府、人大和司法机关的信访事项。政府信访机构主要督促办理转到各政府部门的重要信访事项并向行政首长负责，其机构向下设至区县一级政府的办公(厅)室。适当的时候，参照国外通行的申诉专员制度，考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并，成立独立的监察信访局，专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决，向各级人大负责并报告工作。同时，通过立法赋予监察信访局一定的职权，提高处理监察信访的效能。

　　二、全国人大和地方各级人大信访工作受理的范围主要是人民群众的申诉控告案件，其主要职责是为人大及其常委会履行立法、监督、任免和决定职权服务。因此，应当改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式，在扩大人民群众参政议政渠道的同时，完善和发挥人大代表参与信访处理的制度，逐步形成以代表为信访处理主体的新机制。人大信访机构应当定位为代表及委员的信访助理，为代表及委员处理信访事项提供法律、政策等专业知识辅助工作。

　　三、司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容，在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督(媒体、社会成员)与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。

　　四、探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度。明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让它们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

　　不可否认，中国信访制度的产生与存在有其一定的历史背景，这种制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声，实现社会正义等方面起到很大的权利救济作用。但它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，另一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。事实上，中国现行信访制度正是由于承载了太多的不合理责任，已感力不从心、疲惫不堪。反思与纠正现行信访制度中的种种弊端及缺陷，疏通公众参与和投诉的渠道并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道显得尤为重要。(上海市人大常委会培训工委办公室 周梅燕) 来源：半月谈/新华网