深圳城市化中的土地博弈

　　本刊记者赵灵敏发自深圳

　　许多人认为，深圳的城市化行动是为了用最经济的方式腾出一部分土地给城市建设用，因为深圳市已经到了无地可用 的地步，这种推论目前尚未得到证实，但深圳发展空间狭小却早已众所周知：在深圳2020平方公里的土地中，可建设用地 为767平方公里，在短短20年中，就已开发500多平方公里，仅剩的土地只能开发10年。前几年曾经有把惠州市的几

个乡镇划归深圳管辖的动议，由于种种原因未能落实。2003年，深圳市一些专家团体向中央提交扩大版图、设立直辖市的 建议，也没有得到积极回应。而过去畅通无阻的征地模式在“以人为本”的新执政观下已难以推行，用全面城市化来合法而廉 价获得大量土地不失为一条途径。

　　政府需要土地，而村民也依赖土地。关外农民的经济收入，一部分来自集体经济组织的分红，还有相当一部分来自私 房出租的收益。深圳经济25年的高速发展，使深圳的原住民亲身体会到土地的魔力，违法占地、抢建私房成为他们保护自己 利益的主要手段。

　　于是，在补偿费用高和维护社会稳定的压力下，这这一次的大规模城市化过程中，关外956平方公里的集体土地中 ，只有260平方公里的土地转为国有，并为原集体经济组织留有工商用地每人100平方米，为村民安排居住用地每户10 0平方米，道路、市政等公共设施按照每户200平方米进行规划。

　　而在一些局外人看来，这一做法还有更深层次的考虑。深圳大学研究城市化的一位学者认为：深圳虽然号称有数百万 甚至上千万人，但大部分是没有选举权的暂住人口。而在有户籍的人口中，原住民占了相当大的比重。无论是市或区级人大代 表，原住民的比重都相当高，政府得充分考虑他们的态度。

　　同时，宝安、龙岗目前以村集体为主体的土地经营模式，虽然存在许多矛盾与问题，但不可否认，改革开放以来宝安 、龙岗两区基础设施建设和经济发展所取得的成就，从某种意义，是以村集体为主体的土地经营的结果。在目前政府拿不出足 够的资金进行土地所有权变更的情况下，为集体经济的发展预留空间是非常必要的。

　　但从特区内城市化过程的经验来看，划分农村非农用地指标这种方式不利于农民创业，因为无论划分多少非农用地， 其数量总是有限的，而随着人口的不断增加，必然产生不少利益纠纷和矛盾。而且这样的安排，使村民手中的土地事实上具有 无偿、无限期使用的行政划拨特征。在这种体制下，村民在认知上，并不觉得这种给自己使用的已经国有化的土地，与以往的 村集体所有土地有什么不同。在利益驱动下，村民会千方百计规避政府监管，脱离城市规划的引导与控制，制造大量布局混乱 、密不透风的“握手楼”、“接吻楼”，最终出现“城中村”这样的现象。这种情况，在上世纪90年代初开始的关内城市化 过程中已经出现了。今天，关内的173个城中村，就是上次城市化不彻底的明证。

　　因为容易滋生生态环境、消防、黑恶势力等方面的问题，城中村一直被称为“城市毒瘤”。但城中村的顽强存在也表 明，它的出现有一定的合理性：它满足了中低收入外来人口的住房需求。深圳的城市竞争力在很大程度上依赖于一个规模庞大 的中低收入外来人群体，他们要在深圳生存下去，一个重要条件就是存在着大量和他们的收入水平相匹配的住房。

　　由于政府为村民预留了宅基地，加上社会上存在着对廉租房的迫切需求，有关人士认为，城市化后城中村在宝安、龙 岗两区的出现几乎不可避免。

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