深圳启动史上最强城中村改造 政府面临博弈难题 | ||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年10月27日10:00 南方都市报 | ||||||||
  深圳：拆违风暴下的城中村  图：2004年，深圳布吉拆除违建现场。在高楼大厦的衬托下，城中村违建仍在顽强地生长着，它们早已成了深圳一个难以抹去的城市符号。  图：福田区工地上，一个正在拆除违法建筑的工人。对于违建，或许只有使用重锤出击才能奏效。  图：深圳木棉岭，孩子们在即将拆除的城中村违建群中玩耍。对于深圳这个城市来说，一个很大的谜团恐怕就是：城中村究竟何时才能与它外面的世界实现全面、彻底的大融合。 深圳：拆违风暴下的城中村 历经多次失败教训后，该市历史上力度最强一次城中村改造即将启动，政府再次面临博弈难题 弹指20余年，深圳以超常规的速度经历了工业化、城市化的爆炸式洗礼。就在即将跨
2004年，深圳市政府再次拿起了手术刀。 有消息显示，继所谓的“梳理行动”、“空楼行动”之后，深圳市委、市政府近日将召开全市动员大会，出台《深圳市城中村改造暂行规定》及《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强查处违法建筑和违法用地工作决定》。两份文件一疏一堵，一软一硬，标志着本届深圳政府较早前提出的完善城市管理、改变城市面貌三部曲(第一步为“梳理行动”；第二步为整治永久性违法建筑；第三步为“穿衣戴帽”)中的第二步全面启动。 在历经多次惨痛的失败教训后，这次施术的前期准备十分充分，决心更为坚定，方案也更加周全，但由于困局难解，所以整个过程显得小心翼翼、步步为营。但无论如何，深圳此次破冰求解之举都显示出了为历史负责，不把难题留给后人的莫大决心和勇气。正如深圳市规划局一位官员所说：“过去很多领导遇到这个事是不想惹的，这届政府能够主动挑起这个责任，有一种明知是陷阱也要纵身往下跳的大无畏精神。” 原住民人均一栋违建私房 目前深圳共有以行政村为单位的城中村241个，其中特区内城中村91个，特区外城中村150个，其中大工业区6个。 以自然村落为单位的城中村和旧村则更多，共计2000余个。总土地面积43.9平方公里，居住人口215万，其中原住民35.8万人。仅按2000年的违法私房栋数计算，原住民拥有的违建数量已接近人均一栋楼。 ——据深圳市《关于我市违法建筑问题的调研报告》、《关于城中村改造的调研报告》 郑小岛的幸福与烦恼 靠收租，原住民郑小岛一家过上了幸福生活，烦恼在重建时来临 36岁的郑小岛是深圳30多万原住民群体中的一员，村籍布尾村。 在福田区万科金色家园大门附近有一条小巷，小巷的尽头是一个铁皮围成的工地，占地约300平米，郑家正在建设中的房子就在这里。就在几个月前，工地每天都能传出施工的声音。而现在，暴露在太阳下的施工机械表面已经蚀上了一层淡淡的铁锈，简陋的工棚内，只有一个留守的工人懒洋洋地眯着眼晒太阳。 10月20日上午，郑小岛照例过来转了转，愁眉紧锁。“要是让建，主体工程可能都差不多完工了。”他叹息说。 郑所在的布尾村是下梅林股份公司所辖的一个规模极小的自然村。村子占地不过两三万平米，村民百余户。“村民每年的分红一直维持在万余元左右。”郑说，像他的四口之家每年总共能获得4万多元分红，而两个儿子一个正在上初中，另一个在上小学都要花钱，加上全家林林总总的生活费用，一年没有10万元摆不平，所以主要收入还是来自出租房子。 1995年，在现在工地的原址上，郑小岛拿出了自家的宅基地和一部分钱，与一个汕头的朋友林某合伙盖起两栋6层半高的楼房，他和林各分得一栋，一楼做铺面，二楼以上住人，每月能收到25000元的租金。 靠收租，郑小岛一家5年便全部收回了建房投资，过上了自己的幸福生活。前年，他花20多万元买了辆帕萨特轿车。郑回忆，当初建房也不是想建就建的，需要到股份公司、街道办、国土部门一一办理报建手续，获准后方才动工。房子有无房产证？他摇头，“后来政策出台，但即使是去补交地价，也无法办到手。” 2003年9月，该楼出现安全隐患，郑小岛准备拆了重建。因两栋楼的地基连在一起，拆除其中一栋势必影响到另一栋的安全，经过协商，他拿出100多万购买了属于林某的那栋楼。当年11月，两栋楼得以全部拆除。 楼拆了，再建就没有以前那么顺利了，烦恼随之而来。2003年11月，下梅林股份公司专门就他拆旧建新一事打出请示报告称：郑的建房用地属于红线范围，是村民历年生存留用地，希望国土部门同意其在原红线基础上建房，却未获批准。去年底两栋旧房拆除重建时，国土部门便前来告知郑小岛不许建；停工三个月后，复工；今年9月份，郑刚打完地基的工程再次被有关方面制止，被迫停工。 郑与记者说话间，两名治安员正骑着自行车在工地附近转来转去。“那是街道办派来的，盯着这里，动一锹土他们马上就会过来。”房子能否建下去？郑说他在等待——等待新政策的出台。他看上去充满乐观：“不让建的可能性只有30%。地基投下了50多万，哪能说不建就不建，那损失谁来承担？” 风暴前的秘密调研 “空楼行动”开始前，1个月的集中调研后，调研组历经8个多月拿出了两份报告 郑小岛最近的这次被迫停工，表面上看是近期开展的“空楼行动”导致的，其实在“空楼行动”之前，深圳早已山雨欲来，风云暗涌。 8月31日上午9时左右，深圳市布吉街道办长排村一处危险边坡下的混凝土挡墙轰然倒下，居住在坡下的一对母子被掩埋其中。按照常规，安全事故过后便会进入责任追究、安全隐患整治等环节，但随后事态的发展远远超出了人们的预料，其整治力度之大，波及范围之广在深圳前所未有。 “8·31”事故发生后，一场针对“插花地”险坡危楼的“空楼行动”风暴迅速由事故发生地附近的罗湖、龙岗两区席卷全市。行动中，在建、抢建的违法建筑也被列入整治对象，各区开始纷纷进行危楼搬迁，叫停违建，郑小岛的房子便属于叫停之列。“空楼行动”中，仅罗湖便紧急搬迁了1649户3000多人，涉及“空楼”对象52栋。 整个行动的推进十分策略，政府在组织这些违建危楼中住户搬迁的同时，还积极为其提供法律援助向不法开发者讨还损失。最近，首批“空楼行动”搬迁居民起诉开发商的房地产买卖纠纷案已一审完毕，45户业主共计获赔360万元。 “政府早就下决心要查处违法建筑和违法用地问题了，长排村只是一个导火索，把全面行动提前引爆了。”布吉街道办一位工作人员对“空楼行动”如此评价。 按照见诸媒体的公开说法，向永久性违法建筑开刀是市委市政府今年作出的决策，也是“梳理行动”的深入推进，一切看起来都是那么自然。实际上，此次手术的前期准备工作早在一年前就已开始着手进行了。 自去年12月18日开始到今年1月20日，常务副市长许宗衡带领市委办公厅、市委组织部、市委政研室、市规划与国土资源局、市法制局等单位组成了联合课题组，先后到6个区及部分镇、村及有关部门进行了集中1个月的调研。“这次调研是按照市委书记黄丽满、市长李鸿忠的指示进行的，整个过程并未见诸公开报道。”参与了此次调研的某部门官员说。 随后，调研组历经8个多月拿出了两份报告：《关于我市违法建筑问题的调研报告》、《关于城中村改造的调研报告》，即将颁布实施的两份文件也是在这期间形成的。 调研报告中指出，在特区内违法建筑基本处于失控状态，许多村镇超出规划范围在饮用水源保护区、组团绿化隔离带、农业保护区都有大量的违法建筑，往往是城市的重点建设项目规划到哪，城市发展到哪，违法建筑就建设到哪。越是增值潜力大、商业价值高的地块，越是违法建筑集中地。 报告中还披露了一个鲜为人知的消息：深圳21世纪城市战略重点、总面积170余平方公里的大工业区近几年来已被违法建筑蚕食了近20平方公里土地，目前已经很难找到成片的被征土地。此外，郑小岛所属的原住民群体人数也被摸得一清二楚。 鉴于全市90%以上的违法建筑都遍布在城中村内，因此，查处违法建筑必须与城中村改造并行不悖、同步推进。报告最后得出结论：从城市的协调和可持续发展来看，对城中村早改比迟改好；大改比小改好；建商业设施和市政基础设施比建住宅好。 城市中的产权孤岛 政府与原住民在城中村问题上博弈的数次失败 “在(上世纪)80年代中期以前，深圳的农村土地管理基本上是符合国家有关法律政策规定的。”郁万钧，前深圳市规划国土局总规划师，自1984年开始参与和负责深圳规划管理、土地管理至1999年退休，对深圳的城中村违建十分熟悉。郁回忆，那时站在深南路上海宾馆路段，近处田面、远处岗厦低矮稀疏的农民住宅都会进入人们的视野，与今日之局面有天地之别。 特区建立初期，国家并无资金支持，深圳不但缺乏一次性赎买农村集体土地的资金，甚至连城市建设都要依靠贷款和外来力量进行。早期支援深圳的南油、蛇口工业区、华侨城、中航等8个企业曾并称“八大诸侯”，它们手中拥有大片土地自行规划建设，游离于政府的城市规划建设管理之外便是一个例证。鉴于当时国家对农民住房的政策是一户一块宅基地，因此特区初期给予原住民的建房标准是：宅基地100平米，建筑基底面积80平方米，建筑不得超过3层(即240平米)，且户均人数少的只能建2层。那时并没有“公共”的概念，所以并未像城市用地利用一样要求各村为市政管道、道路等设施预留空间。再加上原住民以“打方格”的简单方式自行划地，根本对公共配套设施不予考虑，就为后来的城中村违建密密麻麻，卫生脏乱差，治安、消防、安全隐患重重，配套设施无法与城市对接等问题埋下了伏笔。 “当时的政策意图只是简单地满足农民居住的需要，并没有考虑他们在失去土地之后的生产生活出路问题，而且直到现在对这个问题也没有很好地进行研究。现在看来，这是当时一个最大的失误。”郁万钧说。 “形势恶化的拐点出现在80年代后期。1989年，深圳创造了两个超百的数据——人口超百万、GDP超百亿，大量外来人口的涌入刺激了房地产需求。这一时段还有一个背景就是，政府财力不够，于1987年在全国率先试行了土地使用制度改革，变土地的无偿使用为有偿使用。这次改革的一个副产品就是土地突然从资源变成了资产。从原住民手里用几千元征来的一亩地，政府转手便能卖出几十万、上百万的价格，土地成了无价之宝，原住民开始紧握土地待价而沽。” 也恰恰是在1989年，特区内实行土地统征，造成了原住民的心理恐慌，引发了第一轮占地建房热潮。在原住民不愿意放弃旧村土地之时，政府又在政策上作出了无原则的让步，终止了旧村改造，并撤销了旧村改造办公室。这是政府与原住民在城中村问题博弈上的第一次失败。 1992年，深圳宣布了特区内的城市化，随后宝安撤县改区。“这次城市化只是翻了个牌子，本应全部收归国有的农村集体土地却全部返还给了原住民和集体使用。”深圳市规划局一位官员说。这一举动后患无穷，原住民认为“集体的土地就是自家的，自家建房自己说了算”的心理更为强化，城市中的城中村集体土地也成了国有土地重重包围下的产权孤岛，针插不进，水泼不进。 “除了一些政策的反作用外，几个较大违法圈地、违法抢建的风潮还发生在像撤县改区这样的行政体制急剧转变期内，以及镇、村换届选举之时。这种时候虽然是行政真空期，但并不是政策和法律的真空期，这就与当时领导干部的法律意识、执政水平有一定的关系。当然更重要的是其中还有千丝万缕的利益关系，不然不会有某些人在背后怂恿、教唆农民与政府对着干。”郁万钧说。 深圳宣布第一次城市化后，1992-1993年间，蔓延全国的房地产开发热潮刺激了特区内原住民的建房热情，为大量外来人口提供出租屋成了他们牟利的主要手段，形成了又一轮抢建风潮。到1993年，大量的城中村私房均建到了五六层。在这一过程中，原来每户100平米宅基地、最高不超过3层的规定已经荡然无存，政府也基本认可了每户不超过480平米的私房便可以承认为合法建筑。政府的步步退让，其结果只有一个，就是违法建筑的甚嚣尘上。 令人大跌眼镜的是，最大规模的违法抢建风潮竟然发生在法规颁布实施之时。到了1999年，《市人大常委会关于坚决查处违法建筑的决定》于3月5日颁布实施后，虽然明确规定此日期以后所建的违法建筑一律查处，但抢搭“末班车”的心理促使原住民再度疯狂抢建；2002年3月1日，深圳开始实施人大两个规定(《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》)。这两个规定的核心意图便是对1999年3月5日前建设的“历史遗留违法建筑”在进行申报登记，履行查丈、补交地价款等手续后给予合法身份，以达到“既往不咎，不许新建”的目的。 本想大赦天下，谁知却又天下大乱，这轮抢建风潮在特区历史上规模空前。“村民会想，既然1999年3月5日前的私房可以取得合法身份，为何之后的不能？历经多次博弈，政府已经给他们造成了‘退让无底线’的软弱印象，再加上‘法不责众’的心理驱使，他们自然会认为‘谁不抢建谁吃亏’。”深圳市国土资源与房产管理局一名干部说。有关资料显示：自从1999年几部法规出台实施以来，深圳全市增加了约10余万栋新的违法私房及大量的违法厂房，违法建筑总量增加了近一倍。 最近的一轮抢建风潮发生在去年底。2003年10月31日，深圳启动了宝安、龙岗两区的加快城市化工作，在随后的一个多月时间内，仅龙岗区就发生了违法抢建永久性违法建筑413宗，建筑面积27.7万平米。后市政府发出紧急通知，两区采取有效措施才得到初步控制。 历经多次抢建高潮后，对于高楼大厦周边密布的城中村违建，深圳人早已司空见惯，见怪不怪。其中最为典型的便是，地处深圳心脏地带的中心区东、南两侧，密布岗厦村、皇岗村违建，成了深圳中心区最大的疤痕。 原住民这个食租阶层 “只有符合政府、集体、原住民三方利益的三赢政策，才能真正实施下去” 在白石洲拥有四栋私房的丁姨一家基本上就是沿着特区多次抢建风潮的轨迹完成自己的发家史的。 丁姨家1965年来到白石洲，落户在前光明农场沙河分场。“住的是黄泥和着草根垒起的茅草房，分配的口粮也不够吃，有时吃一种叫白薯的野生植物的茎，吃多了会中毒的。”说起那段不堪回首的艰苦岁月，丁姨依然记忆犹新。 由于无法忍受贫苦折磨，当时不少本地人纷纷选择了逃港。1978年，丁姨的女儿撑块划板也跑了过去。日子的好转是自1980年开始的，当年在香港打工的女儿资助下，丁姨家建起了一栋两层高的小楼，花费2万多元。1988年，丁姨的儿子余先生22岁，他投入此前跑运输的收入30万元又建起了一栋楼。“这栋房子当时在整个白石洲是款式最漂亮的，四面都贴了瓷砖，五层高。”余先生说。1992年，余先生又盖起了一栋8层高的私房，结构以单身公寓为主。到了1993年，丁姨家将最早的二层小楼拆掉，在原址上又建起了两栋各高六层、六层半的楼房，丁姨一家现在就住在其中的一栋里。 几栋房子占地共计1200平米，房子建成了，家里的地也恰好全部利用干净。谈起这样一份不菲的家业，余先生反而很平静：“本地人谁家没有几栋楼？”就在他家房子的附近，就是他岳父母的几栋出租屋。余先生说，虽然租金很多，但投资也不小，而且不是他一个人的，家里几个人都有份。现在，房子的身份成了他的一块心病。“这是违章建筑，没有产权证的。”他笑着说。当初在建房时，他曾去有关部门咨询过，但并未获批。“管它呢，先建了再说，别人也都在加紧建。” “开工啦”，中午12时，朋友老吴和老冯来到余家。这两位都是白石洲村民，和老朋友喝喝茶、聊聊天、打打麻将，一天很快过去了。“打的不大，输赢几百块钱，混时间。”余先生说。 长期以来，深圳原住民这个食租阶层在公众眼中的形象大致是这样的：他们制造出来的城中村内污水横流、垃圾遍地、包娼庇赌，成了不法分子横行之地、超生游击队的藏身之所；他们中的部分人游手好闲，吃喝嫖赌，败坏社会风气，在早些年有过“四不青年”(不耕作、不学习、不经商、不做工)的不好名声；他们简单依附于房屋租金和土地收益，排斥现代企业制度，日益游离于现代经济文明和政治文明之外，又在一定程度上对主流社会发展起着阻碍作用。 记者见到的余先生一家的生活却与这种形象有些分别。虽然有丰厚的出租收入，但家里的两个小孩都非常懂事。16岁的儿子和13岁的女儿在南山一所学校上初中，平时住校，只有周末才回来。“我对子女管得比较紧，每星期每人只给几十块零花钱。”余先生说，小孩回来后从不出去玩，只在家看书、练琴，女儿的钢琴现在已过了6级。 多年前，余先生和妻子已被一次性买断工龄，因此一直没有工作。“出去找过工作，年龄太大，学历又低，别人看不上。”余先生说，就算有份月收入1500元的工作，他也愿意干，比如做个司机。“总关在家里实在是太闷了。” “他们到底是弱势群体还是强势群体？我建议应该彻底地就他们收入水平、消费水平、文化水平、生活方式等问题展开准确真实的调查，作为我们出台改造政策的依据，而不能总是妖魔化他们，站在他们的对立面。历次失败的教训告诉我们，只有和他们成为朋友，制订出符合政府、集体、原住民利益的三赢政策，才能真正实施下去。我工作期间的体会是，一个村民个体往往是弱势的，村委会主任不让他动一块地，他是绝对不敢动的。违法建筑归根到底是法人违法，带头的就是村干部，甚至我们的领导干部。”郁万钧说。 怎一个“拆”字了得 拆旧建新看起来固然很好看，但可能也会损失人与人之间密切融洽的关系 目前，不但在如何看待原住民的问题上存在争议，就是在城中村改造的必要性方面，争论也一直存在着。 10月21日，一位身材高大的美国老人来到了下沙村。他的名字叫约翰·福瑞德曼，拥有“美国加州大学洛杉矶分校城市规划终身荣誉教授”等多个头衔，是国际知名的规划大师。他此行是来参加深圳市规划局举办的“城市规划学术讲座”的，在行程中，深圳市规划局特地安排他参观了一个城中村。 参观过后，他发表的讲演中的一番话让台下的很多聆听者大跌眼镜：“与华侨城相比，下沙更代表着深圳文化，只有后者的社会风貌和社会氛围才是深圳的特色。” “可能在外国人看来，越是落后的东西才是越有特色的吧。”前来采访的深圳某媒体记者打趣道。 香港大学城市规划及环境管理研究中心副教授伍美琴是约翰·福瑞德曼的学生，她向记者就大师此语进行了详细的解读：“他为什么对城中村这么有兴趣？因为他在那里看到了人与人之间密切融洽的关系。一个城市要发展，拆旧建新看起来固然很好看，但可能也会损失很多社会资本。这种社会资本就是居住在旧村中的人们之间历经多年才建立起的庞大社会关系网络，以及他们之间深厚的感情和友谊。” 伍美琴说，香港以前在快速发展的时候就有过这方面的教训——在将原有旧村的社区形态打破之后，居民是很痛苦的，而且这种痛苦只有他们自己才知道。而现在香港搞重建，很强调要做社会影响的评估，尽量保证重建后社区网络的完整，就是注意到了这个问题。 “城中村还有个最起码的积极意义在于，它为大量外来人口的涌入提供了一个较低的进入门槛，从而保证了深圳的高速发展。实践证明，任何以政府为主体解决外来人口居住问题的方案都是不可取的。”郁万钧回忆，在深圳早期发展的过程中，政府也尝试过建设廉租屋、周转房提供给外来人口及户籍人口居住，但随后政府不但无力继续进行大规模的建设，且由于需求缺口太大，部分存量资源被掌控者当作生财之道转租出去，偏离了最初建设的初衷，最后不得不放弃。 而香港建设大规模廉租公屋的模式深圳难以借鉴。伍美琴指出，香港入住政府公屋的都是居民，但深圳的移民太多，深圳的政府没有能力也没有必要为来自全国的外来人口创造居住条件。因此，城中村在目前仍有存在的价值。 约翰·福瑞德曼认为，深圳的城中村之所以有今日之局面，肯定是有其自身原因的。从世界城市发展历程来看，在城市规模扩大时也会遇到此类问题。他介绍，对于不符合城市规划的旧村或建筑，英国的做法是只要其保持原状政府便不动它，但同时要做出规划，该处旧村或建筑一旦将有所改变便会要求其必须与规划相吻合。“旧村改造是一个城市对其进行逐步吸纳、逐步改造的过程，世界很多国家都走过了这样的历程。中国的城市如果想人为避免这种历程，是违背事物发展的内在规律的。” 仍在保持着旺盛生机与活力的城中村，怎一个“拆”字便可了结。 政府的历史责任 “如果一定要分清城中村违建形成的历史责任，我的看法是原住民群体与政府四六开。”一位规划师说 客观地看待城中村违建现象，政府在其产生发展的过程中负有不可推卸的责任。一位不愿透露姓名的学者提醒，政府欲在城中村改造及查处违法建筑上有所突破，首先必须正视过往失误，勇于为历史承担责任。 在退休之前，郁万钧接手的最后一项工作是，按照当时市里“一年实现宝安、龙岗两区村镇规划全覆盖”的要求主持规划的编制。“像这种‘运动’式的规划就只能是交差了。当然我倒不觉得我是在敷衍。至于怎么执行和实现就是后人的事了。”他叹了口气说。 已经退休的身份让郁万钧现在谈起城中村来不再有过多顾忌。他指出，在遏制城中村违法建筑违法用地问题上，国家是早有法律明文规定的。比如，按照我国《刑法》，非法转让、倒卖土地使用权最高可处7年有期徒刑；国土资源部也于近年出台了允许农村集体土地上市流转的有关规定，并在广东开始试行。“作为地方政府，最根本的职能是执行国家法律，制订具体的实施办法，但深圳有时在这方面的工作并不尽如人意。” 有学者还指出，在违法建筑问题上，深圳在贯彻国家法律法规及有关政策方面不仅仅是“不尽如人意”，有时甚至是“自身违法”，如2002年实施的人大两个规定就与国家法律有所抵触。 这一说法不是没有依据的——2002年，记者旁听了一次处理历史遗留违法建筑动员大会，会议上，深圳市人大某领导在讲话中公开承认了这一点。 这两部在执行效果上适得其反的法规何以能获得通过并实施？该学者分析，这与深圳的户籍人口与暂住人口严重倒挂有关。在深圳，拥有选举权的人口绝大部分是户籍人口，而在户籍人口中，原住民不但选民数量较大，且在市、区两级人大所占的代表比例也均较高，因此“两规”获得通过不难理解。 “深圳从去年开始了对‘插花地’问题的查处和整治工作。其实，我们在规划中早就提出过要求，部门文件也发过，还进行过勘界。可以说，关于‘插花地’的一些规定我们早就有了，只是没有执行而已。多年来，我们不但没有拿出一个令各方满意的办法，反而不断地将并不太复杂的问题复杂化，出了事的时候又不敢拿起法律的武器坚决执法，这不但是退让，而是姑息、纵容甚至是怂恿。”郁万钧坦言，与城中村打了近二十年的交道，他的心态已经非常消极了。 “如果一定要分清城中村违建形成的历史责任，我的看法是原住民群体与政府四六开。”深圳市城市规划设计研究院一位姓李的规划师，给了记者这样一个数据。他曾长期在城中村调研。 对于这个数据，郁万钧并不认同。他认为，责任是没有一个量化标准的。但他的批评也分量不轻，“首先就是领导责任，其次和我们政策的不到位、管理的不到位、对农民教育的不到位都是有关系的。” 有知情者透露，在《关于我市违法建筑问题的调研报告》中，也提到了政府以往的一些过失：“我们在没有支付征地补偿款，并办理相关手续，村民不愿意放弃土地所有权的情况下，宣布集体土地归国家所有，造成土地所有权的虚置。”据说，政府拖欠的征地补偿款至今仍有2.5亿元。 这一次退无可退 这将是深圳历史上政府决心最大、力度最强、并尽可能对各方利益予以最充分考虑的一次城中村改造 回顾历史，人们可以发现，历史上的决策往往逃脱不了当时环境的局限性，因此也会有其合理之处。但在一次次地将城中村违建列为“历史遗留问题”之后，深圳面临的现实已是退无可退。 “城中村改造的问题已经被市委市政府上升到很高的层面来认识了，决心也很大。过去我们很多领导遇到这个事是不想惹的，这届政府能够主动担起这个责任，有一种明知是陷阱也要纵身往下跳的大无畏精神。”深圳市规划局一名官员透露，最近，由市长李鸿忠亲自挂帅，刚刚成立了查处违法建筑领导小组和城中村改造领导小组，“城中村改造领导小组办公室就设在我们局，查处违法建筑领导小组办公室设在国土和房产资源管理局。”指了指头顶上的办公室，他说。 知情者告诉记者，这次整治的主要原则是以刹住新的违法建筑和控制城中村的蔓延为前提，循序稳步推进，防止一哄而上；城中村改造不能急于求成，应该条件成熟一个改造一个；坚持统一规划，成片改造，不符合城市发展规划的一律暂缓改造，防止借改造圈地搞房地产；同时推进农村社会组织形态的转变，促进原住民融入现代城市生活。 “据说，最近有政府官员提出城中村要在三年内改造完毕，我认为这种欲毕其功于一役的‘大跃进’式思路是不可取的。”一位专家说，“还有，听说这次改造的主要思路是‘政府主导、社会参与’。仅有这8个字也是不够的。政府绝对不能有通过改造赚钱的想法，不仅如此，还要让利于民，这是为历史失误必须承担的代价。” “政府主导是在政策、组织、规划等方面的主导，整个改造项目肯定是以市场运作的方式进行。现在城中村的总造价上千亿，改造成本更高，无论哪个政府都是承担不起的。但政府在这次改造中会制订优惠政策，这也是承担历史责任，让利于民的一种表现。”深圳市规划局这位官员说。 记者了解到，即将出台的《深圳市城中村改造暂行规定》中还可能会有这样的优惠政策：改造后容积率控制在2.5以内的免收地价；2.5-4.5之间收取20%地价；只有4.5以上的才收取全额地价款。 “尽管城中村的容积率已经很高了，但容积率对政府来说其实并不是问题。问题在哪里呢，一定的容积率是要与市政配套容量成比例的，不能在改造后建筑物的容积率很高，市政配套却根本跟不上。所以，下一步政府也会加大对城中村改造的市政配套设施的建设投入，这也是一种承担历史责任的表现啊。”这位规划官员认为。 综合各方消息均显示，即将全面展开的这次整治城中村违法建筑及城中村改造行动将成为深圳历史上政府决心最大、力度最强、并尽可能对各方利益予以最充分考虑的一次。 “但我现在就担心一个问题，这次会不会又像落实人大两个规定时一样，各方都很重视，也喊得很凶，推动起来却起色不大，最后致使法律法规和政策又成了一纸空文。”这位官员谈起此事还是显得有些信心不足。 高楼大厦掩映之下，城中村违建仍在顽强地生长着，早已成了深圳一个难以抹去的城市符号。这个城市管理和产权的阳光照耀不到之处每天都在不停地上演着一幕幕悲喜剧，也给深圳人留下了无数的记忆和无数的谜。对于深圳这个城市来说，一个很大的谜团恐怕就是：城中村究竟何时才能与它外面的世界实现全面、彻底的大融合，最终消失在人们的视野之中？或许，从一个农民变成一个绅士需要多久，揭开这个谜底的时间就有多长。三年、五年；也可能是一代、两代。 - 名词解释 梳理行动 从今年3月起，深圳在全市进行的拆除临时性违法建筑的大行动，拆除了违法建筑数千万平方米，涉及人口100多万。 空楼行动 深圳针对险坡危楼和抢建违法建筑的紧急搬迁和制止行动。 “插花地” 由于历史原因，部分二线发生了外移，使深圳特区内外部分区的交界地在行政管辖上出现了职责不清、互相推诿的现象，从而形成了一个事实上的三不管地带。俗称“插花地”。 - 声音 关于城中村 “与华侨城相比，下沙更代表着深圳文化，这里的社会风貌和社会氛围才是深圳的特色。” ——美国加州大学洛杉矶分校城市规划终身荣誉教授约翰·福瑞德曼 “城中村还有个最起码的积极意义在于，它为大量外来人口的涌入提供了一个较低的进入门槛，从而保证了深圳的高速发展。” ——已经退休的前深圳市规划国土局总规划师郁万钧 关于新规定 “过去很多领导遇到这个事是不想惹的，这届政府能够主动担起责任，有一种明知是陷阱也要纵身往下跳的大无畏精神。” ——深圳市规划局一位官员 “但我现在就担心一个问题，这次会不会又像落实人大两个规定时一样，各方都很重视，也喊得很凶，推动起来却起色不大，最后致使法律法规和政策又成了一纸空文。” ——另一位深圳市规划局官员 分析 城中村改造四大困境 种种因素促使城中村违建改造形势越来越严峻，改造的代价也在迅速攀升，所面临的困难也越来越大。有关资料显示，深圳城中村改造面临着四大困境： ●改造代价困境 全市私房总造价高达千亿元以上，年出租收入200亿元以上，拆迁改造需要补偿安置的数额巨大，加上业主对拆迁普遍抵触，要价过高，且不愿接受货币补偿，只接受住房补偿，由此带来的巨大改造成本和风险将令开发商望而却步。 ●容积率困境 容积率(红线范围内建筑面积与土地面积之比)不提高，开发商无利可图则无积极性。特区内城中村平均容积率接近3.0，要想有利可图，容积率要提高到6.5以上。即使在城中村范围内维持现状的开发强度都难以达到改善城市环境的目的，容积率再提高，不但将牺牲城市环境，市政公用配套的压力也太大。 ●土地权属困境 土地权属不清是城中村改造最大的制度障碍，由于违法行为具有普遍性难以强制拆除，因此一旦承认其合法性必将加大改造补偿成本并引发新的抢建；如不承认其合法性，又无法进行拆迁补偿，改造难以进行。 ●土地供应困境 如不提供大幅度地价减免优惠，改造主体没有积极性；如提供优惠，则将影响城市土地收益延缓城市建设步伐，并容易造成土地供应失控，冲击商品房市场。 政府与原住民四次博弈 ●1989年，第一轮占地建房热潮 特区内实行土地统征，造成了原住民的心理恐慌，引发了第一轮占地建房热潮。在原住民不愿意放弃旧村土地之时，政府又在政策上作出了无原则的让步，终止了旧村改造，并撤销了旧村改造办公室。这是政府与原住民在城中村问题博弈上的第一次失败。 ●1992年-1993年，又一轮抢建风潮 1992年深圳宣布了特区内的城市化，随后宝安撤县改区。但“本应全部收归国有的农村集体土地却全部返还给了原住民和集体使用。”原住民“集体的土地就是自家的，自家建房自己说了算”的心理更为强化，加上1992-1993年间，蔓延全国的房地产开发热潮刺激了特区内原住民的建房热情，为大量外来人口提供出租屋成了他们牟利的主要手段，形成了又一轮抢建风潮。 ●1999年-2002年，最大规模的违法抢建风潮 1999年，《市人大常委会关于坚决查处违法建筑的决定》于3月5日颁布实施后，虽然明确规定此日期以后所建的违法建筑一律查处，但抢搭“末班车”的心理促使原住民再度疯狂抢建。1999年-2002年，几部法规出台实施以来，深圳全市增加了约10余万栋新的违法私房及大量的违法厂房，违法建筑总量增加了近一倍。 ●去年底，最近的一轮抢建风潮 2003年10月31日，深圳启动了宝安、龙岗两区的加快城市化工作，引发最近的一轮抢建风潮。在随后的一个多月时间内，仅龙岗区就发生了违法抢建永久性违法建筑413宗，建筑面积27.7万平米。后市政府发出紧急通知，两区采取有效措施才得到初步控制。作者: 李斌 陈铭 方常君 张小玲 | ||||||||
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