“水权交易”引出水权之争

　　-本刊记者/程海涛 摄影/骆贤政

　　两度水荒衍生水权交易

　　2000年月11月24日，浙江省金华地区的东阳市和义乌市，签订了一份有偿转让横锦水库部分用水权的协议， 开创了中国水权制度改革的先河。此举曾被誉为中国水权交易市场

的破题之作。2005年1月6日，经历了4年的观望与等 待，东阳-义乌引水建设工程终于全线完工。就在翘首以盼的义乌百姓告别“水荒”，喝上甘冽清澈的水时，一场因当年卖水 事件而引发的水权制度改革之争，在沉浸了4年之后，重新被人们所关注。

　　商城腾飞遭遇水困惑

　　置身义乌街头，会深切感觉到小商品经济在这座县级小城散发出的生机与活力，义乌的大街小巷到处是林立的店铺， 各类小商品应有尽有。据当地人介绍，每天约有1000多个集装箱从这里运往港口，然后到达世界各地。

　　“国际性商贸城市”，是义乌市喊出的一句颇为响亮的口号。与各色店铺遥相呼应的是宾馆服务业，义乌当地人自豪 地说：“义乌常住人口上百万，大大小小的宾馆就有上千家。”一位出租车师傅的形容更是夸张：“义乌市百步以内必现宾馆 。”

　　然而，就是这座浙江省县域经济综合竞争力的“状元”市、全国百强县市，此前10年间曾两度遭遇水困惑。199 4年夏秋之季的大旱，使得义乌城区主要清洁水源全部断绝，义乌百姓只得喝受到严重污染的义乌江水。之后，饱尝无水之痛 的义乌人咬紧牙关投资1.5亿元，建成了全国首座城市供水水库——八都水库。在此后的六七年中，解决了商城无清洁水源 问题。

　　可惜好景不长，随着经济和城市的跳跃式发展，义乌市用水紧张的问题再度浮现。2003年和2004年连续的罕 见大旱，再次使义乌缺水的问题暴露无遗。据义乌市水务局统计，2003年7月至2004年7月的一年间，义乌降雨量比 往年平均偏少40%以上，水库容量比往年平均下降50%以上。“全市最大的水库可供水量只剩下100万-400万立方 米，最紧张的时候，八都水库可供水量只剩下100万立方米，如按正常供水只能维持城区一周的时间。”义乌市水务局副局 长陈圻海说。

　　那一段时间，这里有两样商品最好卖——水桶和水泵。逢夏季用水高峰来临，义乌市每周二、四、六、日全天断水， 严重时，一、三、五也只能供应半天水。“我家买了8只水桶用来装水，可还是不够用。为了省点水，一盆水先用来淘米、洗 菜，过滤后再用它来刷碗、洗澡。”直到现在，小商品批发市场的摊主陈先生仍保持着节俭用水的习惯。

　　“愁水”的滋味太不好过了！

　　水权交易的破题之作

　　浙江省是中国缺水比较严重的省份，但同省内其他城市的缺水程度相比，义乌的水荒要严重得多，不仅仅是工业用水 全面停滞，生活用水的短缺也让这座活力四射的城市一度沉默。为此，义乌市委市政府多次召集水利专家进行调查论证。

　　“当时提出的有三个方案：扩建巧溪水库、新建侯树岭水库并通过管道向义乌城区供水，另一个就是以投资的方式实 施‘境外引水’。客观条件表明，义乌市境内已没有很合适的库址，提水灌溉的办法也受到很多客观条件的限制，如过境水少 ，水污染严重等。于是，‘境外引水’这一方案也就成了惟一的可行方案。而这‘境外’，最合适的就数东阳市了。”当年参 加过专家论证会，现任八都水库管理处主任和义乌市水资源开发有限公司副总经理的楼海水，从事水利工作30余年，对此方 案，他举双手赞成。

　　与义乌市中心相距不过十余公里，并属同一流域的东阳市不仅水量丰富，而且境内还拥有两座大型水库，其中仅一座 横锦水库就相当于义乌全市大小103座水库另加山塘总库容的两倍还多，而且横锦水库地处源头，库区水质优良，没有受过 污染。更让义乌人艳羡不已的是，东阳每年都有3000万立方米的清洁水白白丢弃。一方是宝贵的水哗哗地流走，另一方却 难觅一泓清水。引进东阳水，对义乌百姓来说无疑是件美事。

　　2000年底，经过双方水利部门代表的五轮磋商，两市五大班子分别就水利部门达成的一致意向，进行了投票表决 。在双方均获全票通过的前提下，签署了义乌市一次性出资2亿元，购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米清洁水永久 使用权的“双赢”协议。此外，协议内容还包括，义乌市从横锦水库一级电站尾水处接水计量；横锦水库的正常运行管理、工 程维护等由东阳负责；义乌市负责向供水方支付当年实际供水每立方米0.1元的综合管理费。

　　“双赢”工程的“难产”之痛

　　在义乌与东阳签下“破题之作”协议后，此事件经媒体披露报道，在社会各界引起了广泛争议，特别是针对水权本身 的争议，更让横锦水库引水工程在报批过程中受到重重阻碍。“水权是国有的，地方政府无权转让。为此事，省里专门召开了 座谈会，有的与会代表认为转让水权是非法的，不能报批，协议搁浅了。”楼海水回忆当年遇到的困难情形。

　　楼海水为此专门跑到北京，找到水利部副部长陈雷，又从水利部到浙江省水利厅，上上下下好一番辗转。之后，浙江 省水利厅才做出批示，要求先做出水资源的平衡分析。直到2002年3月，横锦引水工程才正式动工，比协议约定的开工日 期晚了近一年。

　　而此后的施工过程也是一波三折。工程的13个标段中，11个在东阳境内，工程在沿途的乡村涉及征地、拆迁、道 路改建问题时，也屡屡受阻。东阳百姓本来反对引水，牵涉自身利益时，更是寸步不让。横引隧洞的施工遭到东阳当地百姓的 多次阻挠，最多一次有几百人到现场阻止。

　　正如水权本身一直存在争议一样，这起水权交易，无论在两地政府还是民间，直至今天仍存在着难解的心理之结。特 别东阳当地的百姓对此怨言颇多，他们认为“水是祖辈留下来给子孙后代用的，卖水给别人就是出卖祖宗和子孙后代”；义乌 市大部分人虽持赞成态度，但也有人认为这是政府“白花银子”。

　　记者在采访中听到的坊间传闻是，“义乌市不缺水，周围有那么多水库嘛！”、“这是两地政府间的互惠政策，因为 现义乌市长是从东阳调任的。”对此，楼海水解释说：“水权交易目前在我国还属新生事物，老百姓有微词是可以理解的。特 别东阳百姓，他们的水库在1958年时就已建成了，对水库也有了感情，至于义乌市长是从东阳调任的，纯属谣言。”

　　交易成功实践水权理论

　　尽管东阳、义乌两市的横锦引水工程在建设过程中屡屡受挫，但它的成功意味着中国水资源正在走向市场化。那么， 水权交易所带来的积极效益是什么呢？为此，本刊记者采访了浙江省水利厅有关专家。专家表示，义乌如果新建水库，每立方 米的投资在6元以上，通过水权交易，东阳以高于1元的价格将部分水权转让给义乌，义乌以低于6元钱的价格买到水资源， 结果是两市取水总量没有增加，却同时满足了双方的用水需求。

　　义乌市市长吴蔚荣表示，“从表面看，义乌市花了2亿元，承担了不少经济负担，但从投入产出的效益来分析，相当 于购买1立方米水权付出4元钱的代价。如果自己建水库，1立方米水至少要6元钱，这样做等于是以较快的速度，在市外又 造了个蓄水量大、水质好的水库。而且缓解了义乌市的用水紧张矛盾，为义乌市今后的可持续快速发展创造了条件。”

　　义乌市水务局局长王碧荣也表示：“义乌的水权交易开创了中国水权制度改革的先河，是水权理论在实践中的重大突 破，对于进一步规范水权市场和健全政策法规有着极其重要的意义。”

　　“义乌市的投入仅占当地社会总投资的5%，却解决了150万人口的饮水问题，这就是水权交易为其带来的最大效 益。”清华大学公共管理学院王亚华博士对记者说，他早在3年前便为东阳—义乌饮水工程算了一笔账。

　　“水权转让带来的好处是显而易见的。东阳市把无偿弃水和农业节水变成了有偿收入，并且还获得2亿元资金用于水 利建设改造，获得每年约500万元的供水收入。而义乌市如果新建一座水库，单位造价按5元来计算，5000万立方米需 要投入2.5亿元，而且新建水库的水价也不止0.1元/立方米，所以这是双方获益的好事，何乐而不为！”楼海水对记者 道。

　　水权交易=国有资产流失？

　　在计划经济体制下，水资源国家所有的概念十分明确，但水的使用权、配置权和收益权极其模糊。随着市场经济体制 的健全和完善，以及水资源的日益短缺，按水权理论对水资源的开发和利用进行管理，成了现阶段水资源市场的一个重要问题 。

　　使用权之间的交易

　　关于水资源的定义，在各种资料里可以查到很多，1977年联合国教科文组织(UNESCO)的定义为：“水资 源应该指可利用或有可能被利用的水源。这个水源，应具有足够的数量和可用的质量，并能够在某一地点为满足某种用途而可 被利用。”

　　王亚华博士说：“通常所说的‘水资源’是指可以利用的水源，包括地表水和地下水。所谓水权，可以简单划分为水 资源的所有权和使用权。中国水资源实行国家所有，由中央政府委托地方各级政府对水资源进行分配和管理。通常所说的水权 实际上是水资源的使用权，或者说是用水权。”

　　“水权交易实质上是水资源的共享，横锦水库是由东阳市投资建设的，那么现在我们以股份制的形式进入，向投资方 出资2亿元，购买水权5000万立方米，走流域内资源共享之路。”义乌市水资源管理所所长应运益对记者说。据浙江省水 利厅专家介绍，水权，包括水资源的所有权和使用权，按照我国法律规定，水的所有权属于国家，而义乌市和东阳市的水权交 易实际上是使用权的交易。

　　中国是水资源严重短缺的国家，时空分布又十分不均衡，这已经成为中国经济和社会发展的严重制约因素，靠各级行 政部门的组织和协调，虽然取得了一定成效，但往往付出的代价比较大。义乌、东阳这种“双赢”的用水权交易，表明在市场 经济条件下，水资源同其他生活要素一样，具有商品属性，同样可以在政府的宏观调控下通过市场进行优化配置。

　　水权能否交易尚未定论

　　水利部水资源司副司长孙雪涛在接受本刊记者采访时说：“水权问题尚在讨论中，目前条件还没有完全成熟，因而也 没有写进水法。所以由东阳-义乌横锦引水工程所引发出的水权交易事件，也是作为一个试点进行探索。水权交易是新生事物 ，是社会发展到现阶段对水资源的供求需要，有人认为水权是物权，但有的人认为是公权。

　　著名的江平教授长期以来一直研究民法，记得有一次他跟我开玩笑说，‘水不是属于国有资源吗，既然这样那它就是 国家的，大江东去，每年有多少水要白白流到海里面去，这不是国有资产的流失吗？’这虽然是一个笑话，但说明了水权问题 的复杂性。”

　　早在2001年东阳-义乌水权交易之初，王亚华博士就曾撰文指出：水资源的分配有三个层面上的含义，第一是水 权的初始分配，第二是用水权初始分配之后的再分配，第三是对水资源的工程利用形成的水商品，如自来水、纯净水，在人群 之间的分配。

　　“我国的用水许可制度实施时间不是很长，不能涵盖所有的水资源使用行为，用水权主体在很多情况下还不明确，因 此‘产权模糊’现象在水资源利用中还普通存在。简单地讲，水权的法律框架还不完备，所以东阳-义乌的水权交易事件刚出 现时争议非常大，直到现在对于水权是否可以交易，国家相关部门还在探索中。”王亚华博士对记者说。

　　明晰水权是关键

　　“水权可不可以交易，目前还没有法律依据，但水资源是否可以交易的关键是要明晰水权。”在义乌采访过程时，义 乌市水资源管理所一位工作人员对记者说，对这次的水权交易争议与矛盾都很大，不要说老百姓，就连很多官员都不理解。

　　中国的水资源属于国家，在这个基本规定下，如何根据用水方式的不同，合理界定产权，使国家、地方、工程单位和 用水户之间的责、权、利相互协调，并在此基础上，探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度是一个急需解决的 问题。

　　王亚华博士认为，目前的“产权模糊”是阻碍水市场发展的最大障碍，明晰水权已经成为水利市场化改革的迫切任务 。而目前水利部正在进行此方面的工作，孙雪涛副司长说：“明晰水权就是要把本流域内的水资源分到各个行政区，逐级分列 出去后，才可能产生水权交易转换。”

　　东阳-义乌模式难以推广

　　据了解，继东阳-义乌水权交易之后，仅在浙江省范围内便陆续出现了第二、第三个“版本”。那么，这一模式是否 可以在全国范围内推广呢？

　　“在全国范围内推广不太可能。首先义乌和东阳同属一个流域，而且两地相隔不远，东阳市又正好处于义乌的上游， 一系列的先天条件促成了这桩‘美事’。其次，义乌是经济较发达地区，政府能拿得出这笔钱来买水，我们给东阳市政府2亿 元，实际用于引水工程建设又花了2.7亿元，总共就相当于5亿元人民币，这在经济欠发达地区可能是很难承受的。”义乌 市水资源管理所的工作人员说。

　　王亚华博士说：“目前来讲，水权交易还不适宜在全国范围内推广，因为其他地区不具备义乌和东阳这个条件。就东 阳-义乌水权交易这一事件本身来说，它的存在和发生有其偶然的一面。本来水权交易没有法律基础的，但东阳和义乌两市的 这一事件非常特殊，其中重要的一点是义乌承认水权是东阳的。当然这一事件同时又有其普遍性，大多数地区常因为水权的事 发生纠纷和争议，但东阳和义乌选择了谈判磋商，义乌主动提出向东阳买水。”

　　“实际上，黄河流域早在1987年就界定了水权，1997年以后国家将其列为试点，特别是内蒙古和宁夏等省份 做得比较好。实现水权交易的投资趋势要具备从农业到非农业，从低用水率到高用水率这个条件，而义乌就是这样。所以，促 成水权交易，形成的双方不但要有购买需要，关键还要有购买能力，用于水资源投资建设的费用很大。”

　　记者手记

　　水——不可承受之重

　　在本文行将收尾之时，总觉得言犹未尽。在义乌的两天实地采访中，记者听到最多的除了水权交易本身之外，还有两 个词——污染与节水。毋庸讳言，水污染和节水问题仍然是中国目前水资源短缺面临的最大问题，随着经济发展和城市化进程 的加快及我们实行的粗放型经济发展模式，导致城市缺水范围不断扩大，水污染问题日益突出。

　　采访中，楼海水和义乌水资源管理所的工作人员也都表示，义乌原本是不缺水的，义乌江每年有15亿立方米的供水 能力，无奈膨胀式的经济发展导致义乌江流域的水资源被严重污染。不仅是义乌段污染严重，其他流域也都存在着不同程度的 污染。

　　孙雪涛副厅长说：“我国现在面临三大问题：洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化。从发展趋势来讲，随着社会经济的 进一步发展，水资源短缺的基本矛盾将会更加突出，水资源短缺已经成为我国经济和社会发展的严重制约因素。”

　　随着社会经济的进一步发展、城市化进程的加快，一些城市已出现非正常节水、非常规节水，已经影响到了人们正常 的生活。据统计，近几年全国废污水年排放量均超过600亿吨，并呈逐年增加的趋势。据《中国水资源公报》报道：200 1年全国12.1万公里河长中，近40%的河长受到严重污染；在评价的24个湖泊中，有一半湖泊污染严重。据有关专家 的研究结果，中国因水污染造成的经济损失占GDP的1.5%-2.8%。

　　经历过严重“水荒”的义乌人都知道，水是万万不能浪费的。但没有过缺水经历的人们，能意识到水资源的宝贵吗？ 难道一个城市经济的壮大必须以污染水环境，浪费水资源为代价，最后再用经济财力来反哺水资源的改善吗？

　　相关专题：新世纪周刊