四川全国人大代表建议制定公民基本生活保障法

　　四川全国人大代表 西南财经大学教授、博士生导师

　　随着我国人民生活总体上达到小康水平目标的实现，以及全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会奋斗目标的确立，有关公民基本生活保障问题，越来越引起党和政府的高度重视，以及广大人们群众的普遍关注。我们认为，国家可以制定《公民基本生活保障法》，以法律的形式确定公民基本生活保障体系建设的基本原则，明确公民基本生活保障的

权利和义务。

　　立法的理由

　　一是贯彻执行《宪法》精神的要求。“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，以及“国家尊重和保障人权”写入了宪法。这标志着我国社会保障事业和人权保障事业，都进入了一个新的全面发展时代。积极探索并建立新的科学管理体制，用科学的法律制度规范和推进社会保障事业和人权保障事业的全面健康发展，是实践宪法精神的重要任务。保障人的生存权利和促进人的全面发展是社会发展的第一要务，社会保障制度建设和人权保障事业的发展，应以保障公民的基本生活权利和促进公民的全面发展为主要任务。因此，制定《公民基本生活保障法》，是贯彻执行《宪法》精神的要求。

　　二是全国建设小康社会的需要。“城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活。”这是党的十六大报告提出的，全面建设小康社会的奋斗目标之一。实现这一伟大的目标，首先要确保公民的基本生活权利有法律保障。因此，制定《公民基本生活保障法》是全面建设小康社会的需要。

　　三是解决“三农”问题的需要。解决农村、农业、农民问题，历来是中国社会发展的要务。在中国共产党的领导之下，中国农村社会已经经历了土地改革、包产到户等重大的历史性变革，农村的社会生产力获得了巨大的解放和发展，农村社会发展取得了空前的巨大进步，农民的生存权已经基本上得到了有效的保障。现在和未来所面临的核心问题，就是如何进一步推进农村、农业、农民的全面协调发展问题，而进一步大力解放和发展生产力，是推进中国农村、农业、农民全面协调发展的最根本途径。国家制定《公民基本生活保障法》，确立城乡一体化的社会保障体系，对家庭困难的学生实行有偿保障，确保青少年不因家贫而失学，从而全面提高农村人口的综合素质，变低素质的人口包袱为高素质的人才财富；对生活困难的农民实行有偿保障，确保弱势群体的基本生存权，从根本上解决贫困失学、医病无钱、流浪乞讨、就业困难等大量的农村社会问题。因此，国家以法律形式，进一步保障好农民的生存权利和大力促进农民的全面发展，通过法律规定，使贫困农民能预支到一定的保障资金和发展本钱，使农民的综合素质逐步跟上现代市场经济的步伐，加快农村和农业的科技发展。可以说，国家制定《公民基本生活保障法》，确立城乡一体化的社会保障体系，是解决“三农”问题的一个长久的治本之策。

　　确立的原则

　　一是一体化制度原则。《中华人民共和国公民基本生活保障法》适用本国全体公民。

　　二是有偿性保障原则。中华人民共和国公民的基本生活实行有偿保障的制度。

　　三是社会化管理原则。国家设立“公民基本生活保障委员会”、“公民基本生活保障基金投资公司”、“公民基本生活保障基金财务管理中心”、“公民基本生活保障事业服务中心”四个机构，管理公民基本生活保障事业。

　　“公民基本生活保障委员会”为国家公民基本生活保障事业的主管机关，设立于县级以上各级人民代表大会。负责掌握公民基本生活保障状况的相关信息，审核公民基本生活保障基金投资方案，起草有关公民基本生活保障的法律文件等相关事项。

　　“公民基本生活保障基金投资公司”为全民所有制企业法人，负责公民基本生活保障基金的投资管理，省级行政区域设立分公司。

　　“公民基本生活保障基金财务管理中心”为具有独立法人资格的国家事业单位，按行政区域设立，负责公民基本生活保障基金的收支结算、帐户管理等财会事务。基金收支业务由银行代办。

　　“公民基本生活保障事业服务中心”为具有独立法人资格的国家事业单位，按行政区域设立，负责办理公民基本生活保障的具体事务。

　　四是基金的经营原则。公民基本生活保障基金用作为社会发展建设基金，实行资本化经营。资金主要投资于国家大型经济建设项目、城乡基础建设工程、防灾减灾工程、文教科技事业、环境保护产业、医疗卫生事业、社会公共福利事业等低风险、长收益的项目。投资计划由人大审批。

　　五是基金的存取原则。公民的合法收入要按一定的数额存入本人生活保障基金账户，单位从业人员由用人单位代办存款手续，其他人员由本人或者亲属办理，具体标准由全国人民代表大会常务委员会定期确定。

　　公民在生育和养老阶段，按月从本人基本生活保障基金帐户里支取生活保障费；公民在任何时候有基本生活困难的，可以申请从本人基本生活保障基金账户里支取生活保障费，支取申请由本人的法定亲属共同确认，经当地乡镇级以上公民基本生活保障事业服务中心审核同意后，通知银行办理。法定亲属不予确认的，申请人可以请求人民法院裁定。公民基本生活保障费的标准，由省级人民代表大会常务委员会确定。

　　六是基金的增值原则。公民基本生活保障基金实行计息和分红利制，利息按同期银行贷款利率计算，分红按公民基本生活保障基金投资公司当年净利分配。本息按年累计。

　　七是账户的管理原则。公民的存款账户实行实名制，公民只能以本人的身份证号码为银行账户号码，设立同号码的A、B两个账户。A账户为普通账户，B账户为基本生活保障基金的帐户。帐户号码由银行、公安户证管理部门、公民基本生活保障事业服务中心三个单位联网管理，公安户证管理部门在登记公民出生户口时，确立公民的身份证号码，并将本人的指纹信息输入身份证和账户里。当B账户里的资金未能达到法定数额时，A账户里的余额要自动将B账户转足。公民支取生活保障金，由B账户按标准自动转入A账户。

　　八是账户的结算原则。公民基本生活保障基金帐户资金属于私人财产。余款由法定亲属继承；欠款由遗产清偿，本人遗产不足清偿的，用其三代以内法定亲属的遗产优先清偿。无法定亲属的，由政府清偿。

　　立法的意义

　　一是有利于促进中华民族的平崛起。全面提高国民的整体综合素质，保障好每个公民终身的基本生活权利，建立充足的社会发展建设基金，是中华民族和平崛起必不能少的条件。国家制定《公民基本生活保障法》，建立公民基本生活有偿保障体系，能够从法律制度上造就上述条件。新制度在不改变财产所有权的前提之下，合理调剂社会财富的使用，在发展中逐步消除贫困。将“不要白不要、要了也白要”的无偿保障制度，改变为“不需则不要、要了不白要”的有偿保障制度。具有保障和激励的双重功能，有利于营造一种“互爱、互助、自立、自强、公平、合理、稳定、和谐”的社会环境，公民基本生活保障资金欠账可由几代人承担，通过上百年的发展逐步消化，在发展中保持稳定、解决问题。可以将改革的成本推后在数十年甚至成百年中逐步消化，将现实的社会矛盾放到未来的发展中逐步解决。这样，深化改革的社会压力将会大大减轻，能保持国家的长期稳定和快速发展，有利于促进中华民族的和平崛起。

　　二是有利于完善社会保障的法制建设。完善社会保障的法制建设，建立新的社会保障体系，是新世纪的一个世界性新课题。目前，社会保障事业在世界各国都存在不少的困难和问题。我国的社会保障事业起步较晚，法律制度建设尚处在探索阶段。我国现行的社会保障制度，是以城镇职工劳动保险为主体的，企业为职工支付的各种社会保障性费用，已经可以占到了职工工资总额的五成左右，而保障的效果并不是很理想，矛盾和问题还比较突出。

　　国家制定《公民基本生活保障法》，一部法律就可以保障到公民的成长、教育、医疗、生育、失业、养老等各种情况，将分散的资金集中在一起使用，与分别建立医疗保险法、生育保险法、失业保险法、养老保险法等多部法律、以及实行分散的多项保障制度相比，其实际保障的能力和效果都会更好。国家立法保障好公民的基本生活，实行社会管理和有偿保障的制度，这样可以大大减轻政府在这方面的各种负担，并且有许多复杂难解的社会矛盾，也会随着《公民基本生活保障法》的实施而自然化解。

　　相关专题：2005年全国两会