2004年地方立法工作盘点：制定近1800件法规

　　陈建文

　　地方立法是我国社会注意法律体系的重要组成部分，对促进依法治国、建设社会主义法治国家起着重要的作用。2004年，地方立法工作富有成效。全国31个省级人大及其常委会、45个较大的市、7个经济特区以及30个自治外，、 120个自治旗和自治县等共233家地方立法机关一共制定了近1800件地方性法规、自治条例和单行条例(以下统称“地方法规”)。

其中制定约400件，修改1200多件，以决定形式废止约150件。在新制定的法规中，属于实施上位法的地方法规有300件左右，占新制定法规总量的3/4；属于地方自主性立法的100件左右，占新制定地方法规的1/4。根据行政许可法的要求进行修改和废止的法规有1100多件，约占修改和废止地方法规总量的83%，占全年立法总量的65%。(在统计上述数据时，以决定方式废止、取消或停止执行法规中的行政许可事项的，按照所涉及法规的实际件数计入修改类。)

　　这一年可以称得上是“法规清理年”，从省级到较大的市、到自治州和自治县，各级地方立法机关都集中精力，按照《中华人民共和国行政许可法》的要求，分批分次地对其所制定的法规进行了清理。此次清理工作虽然数量大，时间紧迫，但各地的清理工作依然有条不紊、井然有序，目前各地的集中清理工作已经取得成效。

　　此外，各地继续贯彻执行各自的立法计划，并注重提高立法质量。为此，无论是实施上位法，还是根据实际需要自主立法，越来越多的地方立法机关在制定新法规过程中注意反映地方特色、重视提高立法的民主化程度，多角度、多方位地体现“以人为本、立法为民”的思想。2004年地方立法主要有以下四个特点：

　　一、重视制定和落实立法计划

　　制定立法计划是做好立法工作的重要环节，地方立法条例一般都对立法计划作了规定，为了保证立法计划切实可行，提高立项质量是关键。有些地方人大常委会非常注意听取各方意见，深入基层调研，利用报纸、网站等新闻媒介广纳民意，这样形成的立法计划具有较强的可操作性，既和地方实际需要紧密相连，又能统筹考虑与上位法的衔接问题，为执行立法计划奠定一个良好的基础。还有的地方在制定立法计划时，注意将立法工作和人大的代表议案、建议办理工作，执法检查等监督工作有机结合，使人大的各项工作互相衔接，既节约了成本，又提高了工作效率，增强了各项工作的实效。 比如，安徽省在制定立法计划时，结合省人大常委会的执祛检查工作，将修改《安徽省实施<中华人民共和国工会法>的办法》、《安徽省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定》、《安徽省人口与计划生育条例》和《安徽省公路路政管理条例》列入修改计划。湖南省也在制定立法计划时结合执法检查的结果，将制定《湖南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》列入计划。甘肃省则是根据全国人大常委会的种子法执法检查组提出制定配套法规的建议，将《甘肃省农作物种子条例》列入立法计划。为了落实人大代表提出的议案，重庆市将制定实施种子法办法、陕西省将制定《陕西省企业工资支付条例》、银川市将制定《银川市促进非公有制经济发展条例》列入立法计划。

　　二、立法透明度进一步增强

　　在立法中走群众路线，增加立法透明度和提高群众参与程度是立法民主佳境，通过公开征求意见、召开立法听证会、论证会、座谈会等民主立法的形式，既缩短了立法机关和民众之间的距离，使法规的制定更符合社会的实际需求，有利于提高立法质量，也有助于提高民众对法规的理解程度，便于法规的贯彻执行。立法法对全国人大及其常委会立法的民主形式作了规定，各地也在立法法颁布之后相继制定了一些法规。2004年，各地在规范地方立法程序，提高立法透明度方面又有新进展：黑龙江省制定了常委会会议公民旁听办法，哈尔滨市制定了立法听证规定，宁夏回族自治区制定了常委会公示地方性法规草案规定、常委会立法听证条例。分别从立法听证、公民旁听、草案公布等方面拓宽公民参与立法的渠道，加大对公民参政议政的法律保障。2004年，大同市、浙江省、上海市和乌鲁木齐市还分别适时对本地方的立法程序作了修订。

　　在立法实践中，2004年地方立法机关在推进民主立法方面做了很多工作。据统计，贵阳市2004年共制定新法规9部，其中召开立法听证会的有2部，分别是《贵阳市道路交通安全管理办法》和《贵阳市公共餐饮炊具卫生管理办法》；在《贵阳日报》上公布法规草案征求意见的有5件，分别是《贵阳市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》、《贵阳市统计监督管理规定》、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《贵阳市城市养犬规定》、《贵阳市水库管理办法》。贵州省2004年一共新制定8部法规，在网上公布法规草案的有5件，分别是：《贵州省红十字会条例》、《贵州省工会条例》、《贵州省外来投资者权益保障条例》、《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》、《贵州省动物防疫条例》。此外，黑龙江省就《黑龙江省城市供热条例》、北京市就《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》、甘肃省就《甘肃省消费者权益保护条例》、内蒙古自治区就《内蒙古自治区实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》、重庆市就《重庆市法律援助条例》等分别在本省(自治区、直辖市)举行了首次立法听证会。《上海市住宅物业管理条例》、《抚顺市城市供水用水管理条例》、《长春市城市房屋拆迁管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》、《河南省安全生产条例》等很多法规也在制定时召开了立法听证会，取得了很好的社会效果。

　　三、坚持“不抵触、有特色、可操作”的立法原则

　　“不抵触”主要是指为了维护国家的法制统一，地方在制定法规时注意和上位法的规定或精神保持一致，不超越地方立法权限，不制定与上位法矛盾的条款。如《河北省预防和制止家庭暴力条例》在审议过程中就将本属于中央立法的有关条款删除。“有特色”主要表明地方在立法时要注意突出地方特点，要针对地方的实际情况，把立法和满足地方工作的实际需要结合起来，把地方工作中好的经验和做法上升到法律规范的高度。比如，《天津市消费者权益保护条例》增加了对“召回制度”的规定；《辽宁省散居少数民族权益保障条例》增加了“就业权”等特色规定；《长春市妇女儿童健康保护条例》增加了对妇女更年期保护条款：《江苏省艾滋病防治条例》设定了关怀病人和家属的条款，《上海市未成年人保护条例》规定了学校不排名次、减轻课业负担等内容。“可操作”主要是指地方立法不能简单重复上位法，一般中央立法的内容比较原则，具体到各地，还需要结合实际情况，确定具体的执行办法，这就是地方细化中央立法的过程，同时也是地方特色充分体现的过程。此外，有些地方结合“有特色、可操作”的特点，提出“不重复”原则。以往地方过度依赖上位法，不能很好地达到地方立法的目的。2004年，很多地方立法机关严把起草、审议关，坚决删除无谓重复的条款。比如，广州市把“不简单重复上位法”作为立法指导思想，贯穿于立法活动的始终。北京、天津、辽宁、黑龙江、山东、内蒙古、上海、四川、贵州、广西、海南和青海等地也坚持这一立法原则。这里的“不重复”有两方面的理解，一是在内容上，上位法已有规定的，不再重复。如《齐齐哈尔市旅游条例》、《天津市招标投标条例》等就删除了与上位法重复的条款。四川省《关于提高地方立法质量有关事项的决定》明确规定“尽量少抄或不抄上位法”。二是不再简单地重复上位法的立法体例，根据实际情况，需要多少条，制定多少条。如《包头市城市市容和环境卫生管理条例》在制定时，没有采取惯常设立“法律责任”一章的做法，而是将该部分放人总则之中。辽宁省《宽甸满族自治县柞蚕场管理条例》、《河南省工会条例》在制定时也不单纯地追求立法体例上的完整，不专设章节，完全根据需要来制定。《石家庄市物业管理条例》在细化上位法的基础上，增加了自创性内容。

　　四、体现“以人为本，立法为民”的精神

　　比如，在实施道路交通安全法、法律援助、预防和制止家庭暴力、就业促进和最低生活保障、安全生产、全民健身、工资支付等方面进行立法时，地方非常注意改变以往偏重设定行政机关管理职能的做法，加重对相对人权益的保护性规定，强调人文关怀。比如，《江苏省湖泊保护条例》的草案名称本为“管理条例”，经修改内容后改为“保护条例”予以通过。贵阳、苏州等地根据当前未成年人容易受不法侵害的情况，适时制定了有关中小学生人身伤害事故预防与处理的法规，将保护中小学生的人身安全纳入法律调整的范围，在社会上取得了较好的效果。根据目前地方群众要求适度放开严格禁止燃放烟花爆竹的禁令的现实，在参考其他地方做法的基础上，海口市、青岛市、南京市等地修改了禁止燃放烟花爆竹的法规，将以往完全禁止燃放，改为在限定的时间和地点燃放，这一做法既顾及到中华民族的传统习惯，又尽量减少烟花爆竹对群众造成伤害的可能性，充分体现了立法为民的理念。《江苏省集体合同条例》规定，用人单位年度增长工资的，提供正常劳动的职工应当得到增长，还规定用人单位和职工平等协商的机制。《内蒙古自治区实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》关注残疾人这一特殊群体的利益，在全国范围内首次将有劳动能力、有就业需求的无业残疾人定为失业人员，规定其与普通失业人员享有同样的就业优惠政策，要求各级政府加以管理。《北京市无障碍设施建设和管理条例》、《长春市城市房屋拆迁管理条例》和《河南省信访条例》也充分体现了“以人为本，立法为民”的思想，注意加强对特殊人群合法权益的保护。《哈尔滨市城市房屋权属登记条例》将便民利民作为立法的原则。

　　总体而言，地方在2004年的立法工作中注重提高立法质量，强调地方特色，使地方立法具有更鲜活的生命力，从而更好地体现宪法、地方组织法、立法法等法律赋予地方立法权的精神实质。然而，我们也看到地方立法还存在这样或者那样的问题。比如，对于原属于地方创制性立法，但后来中央制定了新法，或者地方根据中央立法，制定了实施办法，在上位法施行或修订之后，有的地方立法机关未能及时根据上位法的变化采取相应的立法措施，有的地方甚至在3-4年以后才修改或重新制定新的法规。例如，大气污染防治法、产品质量法2000年由全国人大常委会修订， 2004年有的地方立法机关才制定或修订了实施办法；海洋环境保护法1999年制定，2004年个别地方制定了具体的实施办法；工会法2001年修订，2004年有些地方修改或制定新的实施办法。从法理上讲，地方应当根据上位法的变化，适时修改地方法规，和上位法保持一致，否则就是立法机关的“不作为”，其后果必将影响国家的法律在地方的贯彻执行。当然地方不及时根据上位法的变化作修改，也和一些不正确的立法思想有关，有的地方认为，立法活动应当谨慎，法规制定出来以后，不能频繁地修改，要等到问题比较集中、比较突出以后再改。由此，地方即使已经发现法规与上位法不符，与实际需要不符，也要等问题攒多了一起解决。这种做法不符合法制统一的原则，需要在实际工作中转变。地方立法工作中存在的另一个问题是，对于较大的市制定的地方性法规，从较大的市的人大常委会通过之日起，到省级人大常委会批准之日止，有的时间间隔为6-7个月，最长的将近10个月，而立法法规定省级人大常委会的审查批准时间为4个月，所以这个问题不论是出在哪一个环节，都应当引起充分重视。来源：中国人大新闻

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