瞭望东方周刊：死刑核准权的法律冲突

　　只要人民法院组织法的授权规定还在，谁又能够保证，最高人民法院不会又在“必要的时候”再来一个下放的通知呢

　　在今年“两会”期间,很多代表委员就中国的死刑核准问题提出了意见和建议,集中的一点就是要将死刑核准权上收到最高人民法院,以限制死刑的适用。

　　最高人民法院院长肖扬向十届全国人大三次会议作《最高人民法院工作报告》指出,要积极稳妥推进司法体制改革，维护司法公正,而进一步完善死刑复核程序是最高法院工作的一项重要内容。

　　记者招待会上,温家宝总理在回答德国记者关于死刑问题的提问时说，中国正着手进行司法制度的改革，包括将死刑的核准权收回到最高人民法院。出于我们的国情，我们不能够取消死刑，世界上一半以上的国家也还都有死刑制度。但是，我们将用制度来保证死刑判决的慎重和公正。

　　从以上信息可以推论的是,争论已久的死刑核准权归属问题即将得到解决。然而，这个问题是如何产生的？其实质又在哪里？这个问题究竟应该如何解决？一连串的问号仍然值得思考。

　　问题的形成

　　在中国1979年颁布的第一部刑法中规定，“死刑除依法由最高人民法院判决的以外,都应当报请最高人民法院核准”(第43条2款),同时颁布的刑事诉讼法也作了同样的规定。

　　然而,1979年的刑法、刑事诉讼法尚未施行,五届全国人大常委会第十三次会议就于1979年11月作出决定,在1980年内，将杀人等严重危害社会治安的现行刑事犯罪分子判处死刑案件的核准权，由最高人民法院授权给各高级人民法院行使。据此，最高人民法院于1980年3月18日下发了该项授权通知。所以,1979年刑法、刑事诉讼法关于死刑案件核准权的规定,自始就未被实际执行。

　　其后的1981年6月19日,全国人大常委会又作出决定，将该项授权的期限从1980年推延到1981年至1983年。1983年9月2日,为了将这一限时特别法的规定延续下去,全国人大常委会又修改了《人民法院组织法》，其13条规定:“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”在最高人民法院随后于1983年9月7日、1991年6月、1993年8月18日、1996年3月19日发出的系列授权通知中，“必要的时候”这一时间限制被无限期地搁置了。

　　对于上述死刑核准权的大范围下放，中国学者分别从宪法、刑法、刑诉法等角度予以关注，对由此引发的诸多问题也给予了严肃的批评。因此在1996年、1997年刑法、刑诉法修改的时候，又将死刑核准权上收到了最高人民法院(见新刑法第48条、新刑诉法第199条)。

　　但1997年9月26日，最高人民法院又发出了《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》，其中规定:自1997年10月1日修订后的刑法正式实施之日起，依据《人民法院组织法》第13条的规定，仍授权各高级人民法院行使其已获得授权的死刑案件核准权。这样，最高人民法院的一纸“通知”，又使新修订的刑法刑诉法关于死刑核准权的规定打了一个很大的折扣，死刑核准的大权仍然在各高级法院的手里！

　　问题的实质与危害

　　死刑核准权的(大)部分下放适应了严打斗争的需要，但也使中国死刑适用的数量大幅上升，死刑适用的标准不尽统一，影响了死刑案件判决和核准的准确性。据此，学术界和实际部门的很多人士提出了尖锐的批评。从现在的情况看,死刑核准权上收到最高人民法院已成定局。但是,在我看来,即便在很快的时间里,最高人民法院以通知的形式自行决定将死刑核准权收回了,问题也仍然没有得到解决,原因在于,这样的解决方式并没有触及问题的根本！

　　中国的死刑复核问题其实质是一种法律冲突。既然是法律冲突,那就必须按照解决法律冲突的途径来解决。

　　这种法律冲突初看起来是平行法的冲突,即人民法院组织法与刑法、刑诉法都是由全国人民代表大会制定的,是平行法。因此,有人为最高人民法院的授权通知辩解说，最高人民法院的做法是于法有据的(人民法院组织法第13条)。

　　但是，从新法优于旧法的法律时间效力规则看，人民法院组织法修改在前(1983年),而刑法、刑诉法修改在后(1996、1997年)，刑法、刑诉法的规定效力应该取代以前人民法院组织法的规定。如此看来，最高人民法院通知的合法性就成了问题，因为它陷入了一个新旧法的冲突！

　　而从法律制定修改的有权机关看，死刑核准权问题还不仅仅是一个新旧法的冲突，而且是上位法与下位法的冲突(也即垂直冲突)：全国人大制定、修订的刑法刑诉法的效力居然还不及一个由其常设的人大常委会的修改决定！

　　因此，无怪乎有人要为最高人民法院喊冤:在死刑核准权问题上,最高人民法院是在代人受过。问题的源头在于全国人大常委会对人民法院组织法的修改，在于该法的第13条。

　　将死刑核准权下放的后果大家已经看得比较清楚了。但是，由人民法院组织法第13条而引发的法律冲突的危害性虽然很隐蔽，却是很严重的：它可以容许一个司法机关将一个本应是特定时期的特殊措施长期化普遍化，它可以纵容一个司法机关用一纸通知使全国人民公意体现的法律的重要规定成为“摆设”。

　　可以不再追问是谁铸就了这样的错误？目前紧要的是，如何去改正此类错误,又如何来预防此类错误的再次发生。

　　法律冲突的解决思路

　　其实,早在1996年、1997年刑法刑诉法修订的过程中，就有人看到了问题的根本。围绕着死刑核准权的设置问题，有人建议将人民法院组织法第13条的规定吸收到新的刑法刑诉法里来，也有人主张为严格限制死刑，取消授权规定。

　　最后的结果是，刑法刑诉法均严格规定“死刑核准权由最高人民法院行使”，但是最高人民法院却下发通知，维持授权的现状不变。于是刑法刑诉法的规定成了被“嘲弄的对象”。

　　现在大家所建议的解决方案是:收回死刑核准权。这一点几乎没有疑问了,但问题是,由谁来宣布收回？应该如何收回？

　　就“由谁收回”的问题，多数人认为应该由最高人民法院自行收回，仍然采取发通知的方式。但我以为，这只是解决了问题的第一步;或者它并没有从根本上解决我们所说的法律冲突问题，只要人民法院组织法的授权规定还在，谁又能够保证，最高人民法院不会又在“必要的时候”再来一个下放的通知呢？

　　因此，我的建议是，应该由全国人大常委会或者全国人大在修订《人民法院组织法》的时候，取消第13条的“授权规定”,以保证立法的统一,维护法律的尊严。

　　而从长远看，从建设社会主义法治国家的要求出发，如何避免类似的法律冲突再次发生，确是一个重大的问题。建议建立一个专门审查法律是否互相冲突、同时又能够解决类似法律冲突的专门机构;同时要将某些权利或者利益(例如生命权的法律保护，又如社会主义法治的统一和尊严)提升到宪法的高度加以重视，要建立科学理性的刑事政策决策机制，要使得立法这样神圣的活动受到宪法和法律的严格约束。文／卢建平(作者为中国人民大学教授、博士生导师，中国人民大学刑事法律科学研究中心执行主任）

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