南方周末：债务问题掣肘乡镇机构改革

　　农业税取消后，使县乡两级政府既有的财政困境和债务问题更加凸显，而这些问题能否顺利尽快解决又直接牵涉到乡镇机构改革等一揽子农村改革问题。

　　高阳镇的财政窘境并非孤例

　　3月23日，当记者在武汉见到湖北省沙洋县高阳镇委书记兼镇长罗少华的时候，他已经

在武汉呆了好多天。

　　“我来跑些项目。”这位34岁的镇一把手说，一笔六七十万元的农田水利建设项目已经很有些眉目，“再过几天，等事情基本搞定了，我就可以回去了。”

　　实际上，罗少华的同事透露，罗少华此行最主要的目的是为镇政府筹钱。高阳镇是个农业镇，过去每年农业税收入都在600万人民币左右，支撑了全镇90%的财政，但是今年湖北省宣布取消农业税，这使得高阳镇——这个中国五级财政体系中最末一级政府——的财政立马捉襟见肘起来，不得不转为主要依赖中央财政的转移支付，今年的财政缺口估计要达到100多万。

　　更糟糕的是，旧窟窿也不小，该镇自上个世纪90年代以来累积的债务已经达到两三千万元。

　　“现在镇政府每天都有来讨债的。”高阳镇一位不愿透露姓名的镇领导苦恼地说。

　　高阳镇面临的财政窘境并非孤例，过去数年，县乡债务问题已经日益上升为一个突出问题，依据不同的统计口径，县乡政府的债务总规模从4000多亿到上万亿元不等。由于中国大部分的县乡仍然依赖于农业，农业税的取消，使县乡两级政府的财政和债务问题更加凸显了。

　　有鉴于此，今年2月底，财政部部长金人庆在一篇署名文章中表示：“本届财政部党组要把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治任务来抓。”他并且指出，“缓解县乡财政困难将有利于维护基层政权和社会稳定，提高党在基层的执政能力。”

　　数日之后的全国“两会”，财政部更是推出实际举措，金人庆在提交大会审议的2005年度政府预算草案中指出，今年中央财政将拿出150亿元来对地方实施“三奖一补”，同时，辅以增加财力性转移支付、创新省对县及县对乡财政管理模式、强化县乡财政管理等配套措施，力争用三年左右时间，使县乡财政困难状况有明显缓解。

　　尽管150亿元人民币的支出只占今年国家财政支出的4.65‰，但却是中国在1994年实行分税制以来，中央财政预算首次安排预算资金缓解县乡财政困难，引起了代表和舆论的广泛重视。

　　根据财政部的计划，今年将首先在贫困地区、中西部地区选择一些县实施此政策，其中产粮大县将得到“专门资金”的支持。

　　沙洋县是江汉平原上著名的“鱼米之乡”，也是全国粮食生产大县。沙洋县有没有可能争取到这150亿中的部分资金呢？湖北省财政厅的一位官员并不乐观。他介绍说，一是150亿的具体使用方案目前还在讨论之中，二是150亿元相对于目前几千亿乃至上万亿元的县乡债务总额只是杯水车薪。

　　巨额乡镇债务如何形成

　　乡镇基层政府何以会形成“严重程度不亚于国有企业负债”的巨额债务呢？

　　这得从最近十年时间说起。巨额乡镇债务的形成主要集中在最近十年间，1994年分税制前，乡镇的财政基本上由县级统收统支，基层政府基本上没有债务，而1994年后，乡镇财政普遍成为一级财政，在新税制下，“财权上收，事权下移”，使乡镇逐渐沉淀了大量债务。

　　贺雪峰是华中科技大学中国乡村治理研究中心主任，长期研究乡村问题。他介绍说，上世纪90年代，不少地方的县市领导经常要求乡镇完成自上而下的各种达标升级任务，一个广泛流传的顺口溜形象地描述这种做法说：“采取什么措施我不管，政策不能违背，任务必须完成，否则追究领导责任。”

　　“在这种情况下，乡镇为了完成任务，不得不想办法加重农民负担，变卖集体资产及向各方高息借贷。”贺雪峰说。

　　一个典型的例子是“2000年基本普及九年义务教育”。据了解，在农村举债“普九”非常普遍，因为进行学校危房改造、建设新校舍等各地农村举债的总额估计高达500亿元。

　　这些债务乡镇原打算利用以后几年的农村教育费附加款及向农民集资款来偿还。但是，从2000年起，国家开始进行农村税费改革的试点工作，虽然尚未全面铺开，但这一深得民心的举措影响深远，不仅使试点地区农村教育的这两项筹款不能再向农民伸手，非试点地区也难于征集。债务因此沉淀。

　　乡镇达标任务常常又分摊给了村干部。一旦村干部不能及时收齐乡镇下达的税费任务，就不得不通过变卖集体资产或借高息来上缴税费。村级债务因此形成。

　　拿高阳镇的例子来说，两三千万元的债务形成主要有几个方面原因：“比如普九，这是当时打标语搞的”；比如上个世纪80年代末90年代初，要求“家家点灯，户户冒烟”地搞乡镇企业；比如农村合作基金会。

　　“其实当时下面很多政府根本不愿意搞，是上面压下来的。”一位长期在乡镇工作的镇干部感慨地对记者说。

　　债务问题掣肘乡镇机构改革

　　农村税费改革2002年启动，虑及乡村财政的现实之困，实际上决策层早作了相关部署。比如，2002年当年，中央政府就首次提出“三个确保”：确保农民负担明显下降、不反弹，确保乡村组织正常运转，确保农村义务教育正常投入。

　　显然，为农民减负是首要任务，但是减负的同时不免造成基层政府财政减收，这种情况下，必须“节流”，除了农村义务教育的正常投入不能减外，在维持乡村组织正常运转情况下，必须加快为臃肿的乡镇机构瘦身。

　　在湖北，去年，在农业税的全面取消即将进入倒计时之际，新一轮的“一揽子”乡镇机构改革试点也率先拉开序幕，改革的目的是“减人减事减支”。今年湖北省政府又决定，将改革推广到全省。

　　根据改革方案，湖北省各乡镇将取消政协机构，党委、人大、政府领导交叉任职，例如党委书记原则上兼任乡镇长。

　　尽管对于“减人减事”的具体方案设计存在不少争论，比如哪些岗位该减哪些岗位不该减，该减多大幅度，争议一直不少，但是最关键的地方却是，债务难题成为一道难以跨越的坎。

　　记者在采访中，有不少乡镇一级官员对记者表示，“很难”、“非常难”。难在哪里呢？就一个债务问题。

　　原因很简单，在乡镇的债务中，有相当一部分是拖欠的工资和各种集资款，有的乡镇这笔欠款达到了债务总额的1／3。如果要裁人，不仅要先还清这些债务，而且无论是出于相关法律考虑还是出于稳定的考虑，都要为乡镇干部提供买断工龄或社会保障这样的退出渠道。而这些都需要大笔的资金支出。

　　“如果能偿还这笔债务，人家都愿意走，但是镇政府现在拿不出这笔钱来。”高阳镇一位镇干部对记者说。

　　化解之道何在

　　巨额的乡村债务掣肘着乡镇政府的机构改革，而农业税收的取消，又使这个既有难题更加凸显，如何来化解乡村债务这个“结中结”呢？

　　“这些年我们通过各种办法化解了500万债务，”高阳镇一位镇干部说，“森林、湖泊、水塘等资产，该卖的都卖了，该处置的全部处置了，有的是用资产抵，有的是经营权承包。现在森林湖泊几乎全都是私人经营的了，甚至包括堰塘。”

　　另一个方法是“开源”，在农业税取消后，乡镇要新增财政收入，要迅速发展工商业。

　　“目前想把工商这块搞起来有很大的难度，招商引资很难，我们中部地区没有税收优惠，沿海该交500万的税交200万就行了。”湖北一位农业乡镇的领导对记者说。

　　中部税负高有两个原因，一是名义税率高，二是地方财政困难。地方财政越困难，就倾向于向工商业要钱，而且执行的是全国范围内最高的税率；而工商业得不到发展，反过来又影响该地区未来的财政收入，形成恶性循环。

　　“越穷的地方越杀鸡取卵，越富的地方越放水养鱼。”华中科技大学中国乡村治理研究中心的政治学教授、博导吴毅这样总结。

　　实际上乡镇官员对此也很清楚，税收过重的话不利于企业发展，“但是没办法，地方财政穷啊。”

　　既然县政府没钱搞人员精简，那省政府呢？

　　湖北省财政厅的一位官员对记者说，为乡镇干部提供社会保障肯定还有一个过程，原因之一是省里拿不出那么多钱。

　　湖北省农办农村政策处处长章新国也曾对当地媒体承认，“一揽子”改革确实有很多困难，比如钱从哪里来，人往何处去。

　　此外，“缺口上移”还面临着如何划分各级责任和各级政府各扛多少的复杂问题。

　　“三农”专家温铁军提出了一个解决乡村债务问题的思路。他在今年的“两会”提案中建议：“哪个方面造成的债务由哪个方面承担责任。”通俗地说，就是“谁的孩子谁抱走”。

　　对于后来由于中央政策的变化所形成的债务，比如乡镇企业和农村合作基金会，他建议“应该由决策部门负责解决；建议补充列入国家十一五规划，或者直接由中央财政部门逐年予以核销”。

　　而对于乡村组织自身“不正之风”形成的债务，则要“把债务分解到造成该项具体负债的每个责任人”，并实行问责。

　　对于后一种建议，湖北的一些乡镇领导认为不太具有可操作性，因为有些领导已经走了，有的还升官了，“你怎么去找他去负责？”

　　债务问题，仍然是乡镇改革绕不过的坎。 本报驻京记者　邓瑾

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