公共服务的特殊性与制度框架郑吉昌

　　公共服务(public service)主要指的是教育、医疗卫生、供电、供水、煤气供应等以社会公众为对象的服务。因此，事业单位并不是公共服务的唯一提供者；与此同时，现存的事业单位所提供的服务也并不都属于公共服务。虽然如此，但事业单位的主体部分属于教育、医疗卫生、科学技术研究、文化和农业技术服务等行业，是这些服务的主要提供者。因此，事业单位改革的问题，很大程度上是一个如何更有效地提供这些公共服务的问题。

　　公共服务的特殊性质

　　从制度设计的角度看，公共服务提供具有很多区别于其他产品和服务的特殊性质。由这些特殊性质所决定，公共服务提供的制度基础不可能简单的依赖私人市场，而必须通过国家和市场两种机制的有效结合才有可能达到满意的结果。这些特殊性质主要有以下方面。

　　首先，公共服务必须同时追求效率和公平两个目标。对普通的产品和服务而言，决定它们在人口中的分配的主要因素是购买力。尽管国家也通过社会保障体系(如我国的城市居民最低生活保障制度)和其他政策手段(如旨在提高农民收入的政策)来调整国民收入在人口中的分配格局，确保低收入群体的基本生活需要，但绝大多数产品和服务在人口中的分配是由每个消费者的购买力和偏好所决定的。但对于教育、医疗卫生、供电、供水、煤气等公共服务，世界上几乎没有哪个国家可以任凭消费者的购买力来决定分配格局。服务提供的公平性是衡量一个国家公共服务提供状况是否满意的基本指标之一。由于公共服务必须同时追求公平和效率两个目标，国家对公共服务的干预就成为必要，因为市场机制的运作不可能解决公平问题。

　　其次，一些公共服务具有公共物品的性质。“公共物品”作为经济学概念，其核心特点是所谓“非竞争性”和“非排他性”。非竞争性指的是一个消费者消费该种物品不会减少其他消费者的消费；非排他性指的是要把一个消费者排除在该种物品的消费之外或者不可能，或者成本太高。政府及其疾病控制中心提供的防治“非典”的服务就是一种公共物品，因为从中受益的人数多一个，其边际成本几乎等于零，而要把某一个人排除在受益者范围之外，也几乎是不可能的。通过广播和电视发布的、服务于农民的气象预报是另外一个类似的例子。有一些服务只是部分地具有公共物品的性质。例如消防队的服务具有非竞争性的特点，但把某些人排除在受益范围之外在技术上是可能的(多一辆车就会增加一分拥堵)，但要设卡收费把一些人排除在消费之外几乎不可能。公共物品是市场失灵的经典例子之一。从制度设计的角度看，一些公共服务具有公共物品性质，其最重要的意义是，提供这些服务的成本不可能通过向消费者收费而收回，必须或者由国家付费，或者依靠民间捐赠。如果指望公共物品的提供者向用户收回成本，最后的结果是公共服务提供不足。

　　再次，一些公共服务具有较强的外部性。公共物品是正外部效应的一个极端例子。除公共物品之外，还有一些公共服务虽然属于私人物品，但却具有很强的正外部效应。基础教育是这方面的典型例子。一个儿童接受良好的基础教育不仅会使他本人和家庭受益，还会惠及整个社会。一个农民接受培训获取的技术和市场信息，如果可以和本村其他农民分享，这样的培训服务就也具有正的外部性。一个研究所开发的行业共用技术只要卖给一家公司，其他公司就会以搭便车的方式获得相关知识，无偿享用其利益，因而也具有正外部性。和公共物品一样，外部性对制度设计提出的挑战也是收费困难，对因外部性而受益的那些搭便车收费往往是很困难或几乎不可能。如果没有国家的干预，任凭私人市场决定资源配置，这类服务也会出现提供不足的问题。

　　然后，很大一部分公共服务具有严重的信息不对称问题，其数量、质量的“可度量性”较低。由此带来的制度设计方面的一个巨大挑战是，对服务提供者的绩效进行监督和评估往往十分困难。由可度量性低而造成的不可立约性使市场激励机制在公共服务领域的作用大受限制。

　　最后，一些公共服务的提供者之间只能展开有限的竞争，甚至基本不可能有竞争。在一些人口稀疏和分散的地区，学校和卫生院就经常处在一种自然垄断的地位，因为再设立更多的学校和

　　公共服务的基本制度框架

　　公共服务提供的这些特殊性质可以概括为其市场的不完善性。在一个不完善的市场上，要使公共服务的提供更公平、更有效率，只有两种基本的解决办法：一方面尽可能控制和减少市场的不完善性，使市场机制尽可能发挥其作用，另一方面充分发挥国家的作用。因此，国家干预构成了公共服务提供的制度基础的一个重要组成部分。由服务消费者(客户或公民)、服务提供者和国家三个当事人组成的三角形互动关系构成了公共服务提供的基本制度框架。

　　国家干预公共服务提供有三种主要的手段：对服务提供者和提供过程进行监管， 以补贴提供者或消费者的方式为服务付费，通过公立机构直接提供服务。监管是国家介入程度最低的一种干预方式，在准入壁垒、服务质量等方面的有效监管是市场机制得以发挥作用的一项重要基础设施。国家以付费方式干预服务提供，需要首先决定国家付费的范围，并依据自己和政策目标，通过有效的预算、会计、

　　由于国家的介入，公共服务提供的激励机制与其他产品和服务有重要差别。其核心是一个“问责三角形”关系中包含的短途和长途两种问责机制。这个三角形的主要当事人是服务的客户或公民，服务的提供者以及政府。在服务提供者内部，激励机制涉及所有者、管理层和职工三个利益主体。短途问责机制的要害是客户通过选择和参与两种方式运用其客户权力，对服务提供者构成约束。长途问责制发挥作用的原理则是公民通过表达自己的意愿影响政府行为，而政府则通过服务提供者的协约关系激励和约束后者。在两种情况下，服务提供者的内部治理都是所有者对管理层、管理层对职工进行激励约束的核心机制。

　　经过20多年的改革开放和高速经济增长，我国目前正面临着公共服务提供方面的严峻挑战。全面改革事业单位体制势在必行。-

　　郑吉昌教授，著名服务经济学家。浙江树人大学副校长、中国服务经济研究中心(CCSE)主任，国家发展和改革委员会首席专家，国家商务部特聘专家，浙江省政府经济建设咨询委员会专家，中国数量经济学会副理事长，浙江省国际经济贸易重点学科(A)带头人。