政府职能转变水到渠成

　　政府职能转变水到渠成

　　——专访海淀区赵建忠副区长>本刊记者 盈竹 报道 张志 摄影

　　《小康》：海淀区政府对公共委成立的最初设想是怎样的？

　　赵建忠：2002年我区发生“6·16”蓝极速网吧特大纵火案后，针对其暴露出的行政执法体制问题，我区即考虑从改革行政执法体制入手，建立安全管理长效机制。

　　2003年3月市领导提出在海淀区进行深化行政管理体制改革试点后，我们开始从机构撤并出发，探索建立管理、执法、监督三者相互协调的行政管理体系。

　　2004年10月，我们进一步推动新型政府建设。在各种改革之后，明确了“政事分开、管办分离”的试点方向。职能部门的职责应该是管宏观，定政策，抓监管，作规划，对社会事务依法进行管理。

　　公共委就是在这种背景下产生的。

　　我们现在最主要的是做好两件事，一个是民意表达渠道，快捷及时迅速，使百姓可以实现与政府的信息对称。其次，对政府提供公共服务的事业单位，建立公共评估体系。公共委以后至少要管理好几百家事业单位，因此需要全新的管理模式。我们要拿出新的评估标准。依据这个标准，对政府花钱举办的提供公共服务的事业单位进行评估，公共委运作一段时间后，再来评估。这套评估体系应该在今年底前做出来，也就是第二批单位划转的时候。

　　最后是落实到市民的切身感受上。广大市民觉得生活越来越好了，社会环境非常适宜人居住。

　　《小康》：政府购买服务后，公共服务的定价机制具体如何操作？

　　赵建忠：公共委代表政府承担了公共服务的组织提供职责。我们将首先对公共服务项目进行梳理，对于应该由政府承担完全职责的公共服务项目，我们在对其进行细致、科学的成本核算后，给予足额投入；对于可以部分引入市场资源的公共服务项目，我们将给予科学、合理的补偿；对于那些可全部由市场配置资源的公共服务项目，我们将创造条件，将其推向市场。

　　《小康》：公共委开始运转了吗？效果如何？

　　赵建忠：公共委机关的工作已经实现正常运转。8月24日，我们召开了海淀区政府公共服务委员会第一批事业单位划转接收大会，实现了第一批29个事业单位的正式接收。

　　现在，公共委系统的各项工作正往前推进，效果有一些，但还有待实践的进一步检验。

　　《小康》：海淀区政府有无测量其绩效的测评工具？

　　赵建忠：多年以来，我区政府为科学地衡量政府各职能部门的绩效，总结出了一套行之有效的考核体系。这套体系，也将暂时用来对公共委进行考核。

　　我们也将在适当的时候，对其考核标准进行重新设计和完善，以期找到最能适合衡量公共委绩效的测评工具。

　　《小康》：北京市委为何选择海淀区作此次改革的试点？

　　赵建忠：这几年海淀区经济社会发展得比较好。因此，居民对政府的服务要求得就更高，层次更多，内容更丰富。在这个区里进行改革，是应运而生，也是历史必然吧。我们也正在吸纳各方面提出的建议。

　　《小康》：面临向公共服务型政府的转型，海淀区公共委在全国范围内，将起到怎样的示范价值？

　　赵建忠：本次改革首先有利于解决“裁判员”与“运动员”不分的问题。

　　其次，改革可以真正扩大社会管理的力量，改变政府以前的状况。改革前，海淀区卫生局机关编制57名、事业编制4232名，管理所属事业单位的科室有6个，占内设机构的46%；使用行政编制27名，占总编制的47%。

　　再次，有利于解决事业单位不适应形势发展的诸多问题。多年来，累积形成的事业单位制度，在市场经济体制完善、企业改革深化、社会管理转型的新形势下，显现出越来越多的不适应之处。公共委的成立，让大部分事业单位在公共服务部门的整合、引导下逐步进入市场，在提供公共服务的竞争中增强实力、提高实力。-

　　海淀公共委改革热点三人谈>本刊记者 盈竹 报道 张志 摄影

　　毛寿龙：北京大学政治学与行政管理系博士，中国人民大学行政管理学系教授

　　李军鹏：北京大学管理学院法学博士，国家行政学院公共管理教研部副教授

　　杰：中国社科院经济学博士，中国社会科学院政治学所行政管理研究室副主任

　　创新之处

　　《小康》：此次改革的创新之处在哪些地方？

　　毛寿龙：海淀区公共委的成立，是政府和事业单位关系的改革，打破了原来行政管理机构中政府机构直接领导事业单位的做法。事业单位从行政领导中摆脱出来，是个好办法。另外，在组织形式上，是一次创新。通过这项改革，政府不再直接管理单位，可以理清政府部门和事业单位的关系，事业单位的监管职能不必受政府管制，还可以通过该机构和政府保持联系。

　　杰：总体来说，海淀区公共服务委员会的成立，在行政改革的方向上是正确的，有了政事分开的基础，因此有着积极的意义。

　　之所以这么说，是因为我们这么多年在搞事业单位改革，一直缺乏明确具体的思路，而海淀区公共服务委员会的成立，是一种积极的探索，能给我们提供一些有益的借鉴。

　　不同于国企管理

　　《小康》：公共服务事业管理与国企管理有哪些区别？公共委可不可以借鉴国资委管理国企的模式？

　　李军鹏：公共服务事业单位与国企存在重大区别：一是公共服务事业单位生产的产品是公共产品与公共服务，而国企生产的是一些具体的产品；二是公共服务事业单位管理的重点不是单纯的资产管理与运营，而是公共服务的质量；三是公共服务事业单位的设置是按服务对象的地域来设置，有一定的服务半径，在一定的范围内必须要有一定数量的公共服务事业单位，而国有企业的设置不是这样。这些特点，决定了它的管理模式不能采取国资委对国有企业管理的模式。

　　毛寿龙：承担公共服务职能的事业单位不同于企业单位。事业机构是有长期累积性效果的机构，其社会作用不是一夜之间就能实现的。事业机构也不可能破产，这和企业不同。

　　“政事分开”、“管办分离”

　　《小康》：您认为什么是真正的“政事分开”、“管办分离”？影响其实现的因素是什么？

　　李军鹏：政事分开首先是政府部门与法定机构、执行机构的分开；其次才是政府所有者与主管者的职能分开、政府主管者职能与服务者的职能分开、公共服务的购买者与提供者分开、政府作为服务委托人的职能和政府其他职能的分开。“管办分离”不是割裂公共服务政策、执行、提供与监管之间的关系，而是在公共服务决策与执行分开、执行与提供分开的基础上，实现决策对执行与提供的监管、法定机构对公共服务事业法人的监管。

　　杰：最重要的是管办分离的途径问题，有两方面影响因素：第一，公共委的职能定位的确定问题。如果仅仅将原来分属于不同政府部门的事业单位和服务部门交由一个政府机构来管理，而管理方式、管理内容又没有变化，那么改革的意义就会大打折扣。因为政府不是直 接消费者，所以要注意不要将销售垄断转化为购买垄断。

　　其次，在管理方面，应给这些机构一定自主性，以利于它们实现管理创新。只有这样，才能为“管办分离，政府只做掌舵者，而非划桨人”打下良好的基础。

　　新挑战

　　《小康》：公共服务事业单位对下属单位的监管方式上有哪些注意点？

　　李军鹏：监管方式包含两个方面，这涉及政府到底怎么管的问题。一方面是解决公共服务事业单位的行业管理与事业管理的关系问题。事业管理与行业管理是密不可分的，行业监管的技术性较强，如医师资格认定、卫生质量评定等等，在实践中不可能把监管职能与事业单位管理职能方面分开。

　　另一方面是公共服务事业单位管理的绩效管理问题。事业单位改革的最终目标是提高事业单位服务的质量和效率。由谁与公共服务事业单位签订服务协议、绩效管理合同至关重要。

　　还要特别重视管理幅度与管理技术问题。海淀区现在划归二十几家没问题，但如果扩大到北京市，那管理幅度就相当大。因为北京市共有9756个事业单位，其中北京市民政局下属99个事业单位，教委下辖66个事业单位，北京市卫生局下属53个。而且其中的事业编制非常多，仅北京市教委所属事业编制数量就有35780个，北京市卫生局下辖的事业单位编制数量31154个。

　　毛寿龙：要注意，公共委对下属事业单位，不能按照行政部门下指标的方式管理，也就是说不能让行政标准取代事业单位的专业标准。如果采用行政标准，会出现这些情况，如行政单位给事业单位简单地定一个治愈率、手术成功率、毕业率等等。比如医院，如果单纯去追求治疗的成功率，那么很有可能会损害病人的长期利益。再比如规定每个老师的论文刊出量，那也很有可能会损害论文本身的质量。因此，我们需要凭着公共服务的精神进行公共服务的改革。当然，事业单位可以借助其他机构的特点，推动事业单位发展，但标准应该是专业化标准。

　　其次，公共委如何去管理没有上下级等级关系的事业单位，是个关键。这对于政府部门来说，是一个挑战。

　　杰：要看政府管理方式是否已经切实改变。职能局委和公共服务委员会的管理是否有区别，区别在哪里？二者改革后的职能是否在实践中存在冲突，不能演变成多一个“婆婆”进行管理。公共委是否有更切实有效的措施促进这些机构提供优质的公共服务。

　　公众参与度

　　《小康》：成立公共委以后，公共服务的质量如何真正得到提高？公众在评价中的参与度有多高？

　　杰：一个关键问题是，是否在机构成立的同时，建立了一套切合实际的、符合服务对象也就是老百姓要求的有效的公共服务评价体系。要把老百姓的感受作为重要的参考依据，这也是行政民主化的一个体现。否则，公共服务的质量和数量的提高只能是一句空谈。

　　评价指标设计的科学性是个关键环节。体系分三个层面：一套完善的指标，法律体系，组织体系。

　　公共服务的重点在于百姓的认可。其发展路径是在和百姓的互动过程中出现的。

　　法律无障碍？

　　《小康》：目前公共委的改革在法律上面有没有什么障碍？

　　李军鹏：在现有法律框架下，卫生、教育等公共服务政策的制定、执行与供给是卫生、教育等部门的法定职责，监督与管理卫生、教育等单位也是卫生、教育部门的法定职责，把这一职责赋予公共服务委员会，在目前法律条件下需要慎重考虑。

　　国际视野下的改革新起点

　　《小康》：海淀区公共委还需要注意什么问题？国际上在公共服务事业领域有哪些做法是可以借鉴的？

　　杰：首先应注意防止过度市场化。因为现在一提改革，就是推向市场，似乎只有这样才能提高服务质量。但不能忘了，我们是提供公共服务，是一种公共物品，不能仅以经济效益论成败，否则的话，就不是公共服务了。让老百姓尽可能方便和廉价地享受高质量服务是公共机构改革的根本目标。

　　其次，要看政府转变职能后，公共服务机构能否得到有效的监管。如果因为政府不直接管理事业单位后，公共服务机构因失去监管而服务质量降低的话，这次改革应该说是一场失败的改革。

　　毛寿龙：设立行业协会乃至行业联合会很重要。维持行业标准和专业水平，不能靠事业单位本身。因为出于牟利动机，事业单位自身不能很好地执行这些标准。

　　行业协会是自助治理组织，有自身的专业标准，没有法定的强制力。但是它有自己的内部运作规则和处罚措施，最重要的是它们尊重公共标准。

　　李军鹏：目前国际上对公共服务事业单位的管理，基本上是在大部制下的法定机构和执行机构管理模式，行业主管部门与法定机构(或执行机构)是决策与执行分离的关系。比如香港管理医院机构的是医院管理局，这是一个根据《医院管理条例》成立的法定机构，它管理香港所有的公立医院。医管局是一个独立机构，它对卫生福利局局长负责。通过卫生福利局局长向政府负责，卫生福利局局长负责制定公共卫生服务方面的政策及监察医管局的工作。公共委可以考虑借鉴此种模式。本刊记者 盈竹 报道