《法律与生活》杂志：中国警方大接访调查

　　2005，于千百万衣衫褴褛、面容憔悴的上访者而言，可谓不同寻常。先有5月1日，修改后的《信访条例》实施；后有5月18日警方将一扇扇大门打开，迎接上访民众，并掷地有声地给出了“人人受到局长接待，件件得到依法处理”的承诺。

　　8月18日上午，当各省市的公安厅长像广西公安厅厅长陆炳华一样和上访者面对面坐在一起的时候，公安开门“大接访”进入第三阶段。

　　近几年来，社会转型加速，利益冲突加剧，社会矛盾激发，一个突出的表现形式就是形成了汹涌的信访洪峰。

　　面对上访“洪峰”，很多机构很多人很长时间在“堵”，警方像大禹治水一般“疏”，是冒险还是革命？开门大接访无异于自曝家丑，面对家丑怎么办？开门大接访会不会是一场一阵风式的运动？警方各级“一把手”们3个月来，与上访人面对面有何体味？

　　带着种种疑问，本刊在北京、天津、广西派出三路记者，开始了全方位的调查采访。

　　当我们把天津经验做了全方位了解，与派出所长、公安分局局长、公安局长、公安厅长面对面交流后，上述问号一一打开。

　　在一定意义上说，这次警方“开门大接访”，是中国警方面对社会矛盾的危机，寻求破解之道的一个尝试。在多种通往

　　天津经验：四级共解信访难题

　　本刊记者 赵晓秋 胡媛

　　一亩三分地

　　2005年8月31日清晨，笼罩在一层薄雾中的天津，大红色的横幅高悬在位于这个城市最繁华地区的天津市公安局的门口，斗大的字“人人受局长接待，件件得依法处理”是横幅中醒目的金黄色。

　　现在是公安机关“开门大接访”省级厅局长集中接访的日子。

　　然而，在天津市公安局东丽分局，本刊记者并没有看到期望的热闹场景。与全国其他城市相比，这个接访点显得很“冷清”，整个上午只有零星的四五个上访者等候着接待。

　　这样的冷清是因为天津市公安局的一系列动作做得比较到位。早在2003年3月，他们就推出了“局长接待日”以及“四级接待日”制度。

　　12年的局长接待日

　　以往信访干部被视为“有替人受气的痛苦，却没有替人解决问题的权力”的“弱势人群”。

　　但在天津市公安局，作为公安局举报中心信访处处长的马双庆却是个很有“面子”的人。他可以协调比自己职位高的分局长们。

　　马双庆对于自己的“能力”坦然地解释道，“那是因为领导对信访工作的重视和支持。”马双庆所指的领导就是武长顺。

　　武长顺，天津市公安局局长，51岁的他有着35年的警龄。35年的从警经历带给他最深刻的感触就是“执法为民首先要深入群众”。

　　1993年初，武长顺新任天津市公安局交通管理局局长，刚当“一把手”的武长顺经常接到上级转来的群众“告状信”。

　　面对堆满桌子的信件，武长顺开始思考如何改变信访的被动局面，把信访的“转大圈”上访变成直接接待的“转小圈”，以便把问题解决在交管局内部。

　　作为老百姓“衣食住行”的“行”的管理部门，交管局面对的是全天津市的群众。天天和老百姓打交道，难免会出现让老百姓不满意的举止言行。但这些“小问题”如果不得到及时处理，必定会让群众心里的不满和怨气越积越深。于是，武长顺提出了通过“局长接待日”建立与群众沟通对话制度的思路。

　　“给群众一个讲理的地方”，对于武长顺的提议，人们担心地议论：“这样先进的观念符合天津的情况吗？”10年后，议论早已平息。在天津交管局的10年，武长顺实现了信访工作机制的改革。

　　武长顺推动下的“局长接待日”，从一开始，就有了“自我革命”的意味。从1993年至今，武长顺扮演了一个改革家的角色。

　　现任天津市公安局交管局党委书记的徐国群至今还记得12年前跟随武长顺接待群众信访的情景。

　　“那天我记得在交管局五楼的一个大会议室里接待信访群众，好家伙，当时连楼道里都挤满了人。”

　　徐国群坦言，当时作为支队长的他十分紧张，对于老百姓面对面的指责，很多人如坐针毡，直冒冷汗。在首次接待日，武长顺连续接待群众六七个小时，午饭推迟到下午两三点钟，直到送走最后一名来访群众。

　　武长顺的做法让很多人不理解。“当时说啥的都有，但武局长就是雷打不动。”徐国群回忆道。在1993年元月的首次局长接待日上，河北省宽城县的两名农民半月前驾车在天津某县发生一起

　　这个场景，让武长顺感到酸楚。他对身后的同事说：“大家看了心里不难受吗？请大家别忘了我们的责任。”

　　现在徐国群体会到比老百姓的感谢更重要的或许是，武长顺所推动的信访改革，逐渐把一些先进的观念灌输到同事们的心中，即“我可能犯错，可是我一定纠正错误”。

　　以前每到“局长接待日”前夕，很多干部就感到紧张，“硬着头皮去”是很多人的感觉。而慢慢地，“局长接待日”成了大家工作的习惯。“每逢接待日，无论多忙，各位领导干部提前做好准备，带领相关人员接待群众，对群众提出的各种问题认真解答，妥善处理。”徐国群不无感慨地说。

　　2003年，武长顺调任天津市公安局局长。武认为，交管局办错了案会给老百姓造成经济上的损失，但刑警办错了案可就是人命关天的事情。所以武长顺开始考虑如何提高整个公安队伍执法水平的问题。经过思考，武认为最好的调查研究就是直接听取老百姓的意见。

　　“尽管老百姓上访时反映的是个案，但从另一个角度也反映了共性的问题。”于是，有着在交管局10年“局长接待日”经验的底气，武长顺决定在天津市公安局全面推行“局长接待日”。

　　令武长顺没有想到的是，首次局长接待日竟引来了2300余名群众。原定的接待时间是上午8点30分，可夜里1点就有群众在体育馆外排队等候。面对这样的场面，11位天津市公安局领导推迟了吃午饭，一直接待到下午3点多钟，仍只接待了一小部分，对大部分群众只好做了预约登记。

　　通过现场接待，武长顺从来访群众的身上看到了很多，也从他们口中听到了不少。他发现很多从边远郊县赶来的老百姓，跋涉几百公里来见公安局长，为的只是能说说心中的委屈，其中一些人话说完了，怨气也消了大半。

　　这让武长顺深深地体会到，倾述是百姓对警察的一种需求，应该让这个沟通渠道更加便利畅通。

　　第三次局长接待日以后，天津市公安局提出了“四级接待群众来访”的工作思路，决定由市公安局局长、各公安分局局长、派出所所长和基层民警四级接待群众来访，市局局长、分局局长每月定期接待一次，派出所长每月两次，社区民警则每周一次在辖区内公开接待群众来访，各级公安机关都要公开地、面对面地向群众了解他们对公安工作的意见和看法。

　　派出所长的“压力下传法”

　　“四级接待群众来访”制度使天津警方各级民警的接访密度与强度增大了很多。张德启是天津市红桥区丁字沽派出所的所长，他和他所在的派出所是天津市第一个开展派出所所长接待日的试点单位。张的创新也是源于实践中的信访工作的困境。

　　张德启目睹天津市局长接待日首日的2300多人的“盛况”后，发现局长接待的很多信访问题是关于伤情鉴定、户口、邻里纠纷等基层问题。由于接访量大，武局长只能用极少的时间接待上访者，上访者也没有时间说清事情的来龙去脉，这样往往会让张德启等基层民警受到“夹板气”。

　　张德启的辖区有个居民张某被人把头打破，张某上访的时候跟武长顺说：“李某打了我，现在还没有被抓，派出所不给解决，我看见李某耀武扬威，还在我家门口吃早点呢。”

　　武长顺听他这么一说就着急了，便把张德启“拎出来”责问了一番。但后来经详细调查查明，按照程序，张某必须经过伤情鉴定后，公安机关才能依法对打人者进行处罚。

　　“伤情程度的不同将导致案件性质的差异，适用的法律也不一样。如果是重伤或轻伤，就应该构成刑事犯罪，按照刑法来处理。如果是轻微伤，就属于违反治安处罚条例的行为，应该按照治安处罚条例处理。而一般鉴定的结果都需要20来天的时间。”

　　对于张德启的解释，当事人张某恍然大悟：“我不知道程序，怎么没有人告诉我。”

　　张某的回答触及了张德启要改变现状的神经。“与其等问题闹到上面时做检讨，还不如从一开始就认真地面对这些问题，争取在基层就让事情得到满意解决。”于是，张德启就想在他的派出所也搞个“接待日”。

　　2003年3月22日，张德启在派出所的门口挂出了告示牌，推出了第一个所长接待日，并对居民公开了接待信访的时间、地点、所长姓名等。

　　刚开始推行所长接待日的时候，群众反映的问题让张德启和所里的民警忙得手忙脚乱。

　　有一次，在张德启管辖辖区的菜市场里，一个骑车人将在市场买东西的陈某的货车撞翻了，派出所对此事进行了依法处理。但是陈某的父亲认为派出所的处理是越权执法，该事故应该由交管部门来处理。

　　对于陈父的疑问，张德启解释道：“交通队和派出所的执法范围是有划分的，市场不属于交通干道，不属于交管局的管辖范围，应该由派出所处理。”但陈父不相信张德启的话。

　　无奈之下，张德启亲自领着陈父到天津交管局红桥交管支队，区支队也做了同样的解释，但是陈父还是不理解。于是张德启又领着陈父到了市交管局，在市交管局的反复说明下，陈父才信服。这个“小事情”让张德启花费了三天的时间。

　　经过几次接访后，张德启发现群众之所以有这么多意见要反映，主要原因是本该民警日常工作中解决的问题，没能得到让群众满意的解决结果。

　　2003年6月，张德启接待了一个半年前因邻里纠纷造成的经济纠纷的案件。当上访者向张陈述情况时，张德启却对该案件一无所知。

　　作为派出所所长，竟然对辖区里发生的案件很茫然，这样的“尴尬”让张德启意识到，必须拿出一套新的工作机制，否则刚解决的问题马上又会出现在下一次接访中。

　　为此，张德启设计了一张《执法报告表》，每天每个民警受理了哪些涉法案件，都由所里的内勤一一记录在案。群众要求解决的事情，法律有明确规定的，在规定期限内解决；法律没有明确规定的，本着“事不过周”的原则解决。对于逾期没有解决的，或者在所长接待日被群众投诉的，则设立曝光台予以曝光。

　　这张所内公开的报告表让民警感受到：“面子不能丢，事要认真办。”民警们“爱找谁就找谁”的口头禅再也不敢说了。

　　“民警也有自尊心，对于群众的投诉，他们也不愿意案件最后都到了所长那里，这样给所长的印象也不好，因此这个制度将每个人的积极性都调动起来了。” 张德启说。

　　通过把信访的责任压力层层下传，天津公安局红桥分局双环屯派出所所长于宝平感慨地说：“以前民转刑案件、治安案件、邻里纠纷案件等比较容易出现信访问题，而现在通过对工作‘细致化’、‘具体化’、‘不想让事情上去’等理念和一套制度的约束之后，案件处理的结果就很好，也不会出现再向上上访或者越级上访的事情了。”

　　一张执法报告表，一个“曝光台”，也使辖区内的群众感觉到，民警的责任心增强了，办事效率提高了。

　　2004年，这两个派出所辖区内的群众反映的问题每一件都得到了及时办理，问题都在基层得到了解决，辖区内全年没有发生过一起越级上访。

　　分局局长的“信访艺术”

　　2005年9月1日，本刊记者对天津市公安局蓟县分局局长曹学建的采访一推再推，因为他实在太忙，集中接访、参与办案、在党校学习……

　　马双庆告诉记者，曹学建局长是个做事很强硬的人，在他主管的蓟县分局的“局长接待日”，比市局推行的接待日还要早4个月，而且是各分局实施接访力度最大的一个地区——开门接访一年的时间，蓟县进京上访的人数就下降了78%。

　　“新华社一名记者在回家途中偶然路过蓟县的一个乡村派出所，看到派出所门口摆了一个桌子，所长在非常认真地接待群众来访。对于这个场景，这名记者很是惊讶，在这么一个偏远地区，没有任何人监督，他都这么认真地接待群众。”马双庆通过这个真实的故事来佐证他对曹的评价并非是夸口。

　　临近下班的时间，曹学建局长终于风风火火地回到了办公室。

　　这位戴着眼睛、笑容可掬的公安局长告诉本刊记者，蓟县在天津市是有名的上访大县，蓟县进京上访的人数是天津市4个区县的总和。蓟县的上访除了其地理位置离北京比天津市内近的客观原因外，蓟县还是一个革命老区，解放之后有很多人进北京当了干部。由于这些原因，所以很多人都愿意去北京找熟人上访。在这样一个地区做信访工作，其难度是可想而知。

　　2002年11月，曹学建由天津市公安局督察处调到蓟县公安分局担任局长。

　　这位在天津市公安局督察处做了近5年信访接待工作的局长，没想到在蓟县刚上任的20多天里，他的办公室被上访者闯了30多次，这样的局面几乎让曹学建无法正常工作。

　　“与其让人天天闯办公室，还不如抽出一天的时间‘开门接访’，让上访者说个够。”对于曹学建的决定，当时很多人反对：“这样一个上访大县，以往堵截信访者还每年全市第一，如今开门信访，那局面还能控制得了？这不等于自己去捅马蜂窝吗？”

　　大家的议论，给曹学建带来了压力，但是他并未因此动摇他的决心。曹学建相信自己近5年的信访接待经验，可以搞“开门”接访。

　　为了让大家接受“开门信访”的理念，曹学建知道这次实验只能成功不能失败。为此，曹学建可谓用心良苦，并注重了每一个细节。

　　挑选“接待日”的日期时，曹学建研究了2003年的整个日历，最终确定每个月的10日为蓟县公安分局局长接待日。“因为每个月10日逢周六、周日的几率最少，整年只有两天是周末。”曹学建说，老百姓等一个月好不容易等到一个局长接待日，不能因为是假日，让百姓见不到局长失望而归。

　　2002年12月10日，在蓟县公安分局的接待大厅里，曹学建开始了“局长接待日”。尽管已有心理准备，但当时的场面还是有点出乎曹学建的意料。当时是寒冬季节，但在接待大厅内外，上访人都排了很长的队。那一天，曹共接待了87件上访案件，从早上8点一直到下午4点，除了去卫生间，他连吃饭都是和上访者在一起，吃公安局食堂给他们做的盒饭。

　　曹学建说他们当时主要的工作就是“收活”，即将上访者反映的案件记录下来，并没有时间具体地给予上访者解释，而是回头进行调查后再给予答复。

　　转眼，2003年的春节快到了，一群上访者抬着担架来闯曹学建的办公室。原来担架上的人被人打伤了，由于按规定要等伤者的伤情鉴定出来后才能对打人者实施强制措施，所以公安机关讯问打人者后，就将人释放了。然而让人想不到的是，打人者逃跑了。

　　那天曹学建正在外面开会。赶回局里时，他就责备民警对待特殊的案件要特殊处理。“当时我一看伤者就知道是重伤。”于是，曹学建对上访者说：“大年三十之前如果案件没有解决，我们谁都不回家过年。不信，那天你来公安局看着我们。”

　　后来，在大年二十九的时候，蓟县公安分局将打人者抓住了。大年初七，刚一上班，伤者张某的亲属给曹学建送来了锦旗。对于这面锦旗，曹学建感觉不到丝毫的高兴，他对下属说：“我认为我们做这些事情属于我们的职责，并没有什么可以值得炫耀的地方，说明我们很多事情没有做好。”

　　通过“局长接待日”，曹学建经常告诉下属，要把老百姓当作自己的亲人来看。“人就是要经常换位思考，多从对方的角度思考问题，如果来访的老百姓是自己的亲人，你会怎么做？”

　　“接待上访者是一门学问。”说起自己的信访艺术，曹学建异常兴奋。

　　他说，如果有时间，真想把自己的好多感受写出来。上访者也有好多的类型，并不是所有的上访诉求都是合理合法的，所以对不同的上访者也有不同的方法来接待。

　　对于“有理有冤型”的上访者，公安机关一定要当场给老百姓一个说法。

　　“软磨硬泡型”就是明知自己的诉求不完全有理，却要求高额赔偿或解决一些问题的人。这样的上访者一般一坐就是几个小时。对这种人就得耐心地听，耐心地解释。

　　还有法盲型的。对这种人接待的时候就得给他们讲法律，不能给他们讲理，讲理是讲不清的，有的时候公安机关还得帮助他们去找法院，教他们该如何走最有利于自己的渠道。

　　而对于“见了大官哭，见了小官闹，见了不管事的泡”的“激你发火型”的上访者，曹学建说，接待者一定要压住火。

　　曹告诉记者，有一次公安部的监督员曾便装到接待现场考察他们开门接待的情况。当时曹学建正在接待一个为了得到征地补偿款而要求公安机关把自己的非农户口转为农业户口的上访者。上访者过激的言语让在旁边的监督员都发火了，而曹学建却一直笑呵呵地接待他。

　　事后，这位监督员对曹学建说：“你们局长搞开门接待真不容易呀。”

　　曹学建说，他目前在蓟县公安分局推行的一些改革都很顺利。因为通过“局长接待日”，同事和下属都知道曹学建做事很有“预见力”。

　　“‘局长接待日’，我信！”

　　“只给我一个好态度没用，有好多事我要的不是态度，我要的是实质性的东西。”这是一个名叫张建平的上访群众面对武长顺局长提出的要求。

　　张建平要告的是天津市公安局河北分局内保科的一位副科长。2002年4月，张建平的弟弟张建元在住院期间，河北公安分局的内保科副科长强行要求张建元出院接受一起案件的调查。

　　从那以后，张建平以公安民警强制其弟弟出院，耽误了治疗为由，开始长期上访。2003年下半年，张建平陆续从一些媒体上看到了天津市公安局正在实行四级接待来访制度，于是 就来到了局长接访现场反映问题。

　　在接待了张建平的来访以后，按照天津市公安局的信访制度，武长顺把张建平反映的事情交给了天津市公安局举报中心督办。

　　“那么长时间的上访，她走了很多部门，她特别激动，带着一种情绪。” 马双庆介绍说，“特别是指责我们个别民警处理问题的方式、方法，说她不能接受。我说你别这样，也别激动，我说你把手伸出来，她说干嘛？我说把你的手伸出来，你看看五个指头齐不齐。”

　　当时的张建平还不理解马双庆让她看手指的意思，她还以为马是为了给她验指纹的。

　　马双庆的这句话说完不久，越权执法的内保科长被免职，张建平也明白了那五个手指的比喻 。

　　“我现在再回忆起来，五个手指头就是不一般齐，当时不过就是我看到了那个最短的了。我应该看到大多数是好的。我一路上访过来，就有那么一个民警是坏的，而其他民警还的确都是好的 。”

　　2004年6月10日，张建平再一次来到了局长接待日现场，对武长顺说：“我信公安局长接待日了。”再后来，到了局长接待日，她在外面帮助维护现场的秩序。

　　已经古稀之年的金淑珍是天津市襄阳道尚友理社区的楼门院长。2005年7月22日，有人来她们的社区画了汽车停车位的规划线，画线之后小区居民都睡不着觉了。“我们社区靠近马路，没有画线的时候，汽车不会停在我们家窗户门口。自从画线之后，每天车子来来往往，关键是汽车喇叭太吵，各种声音都有，有时候晚上好不容易睡着了，突然来了一辆车，喇叭开得很大，如果有心脏病肯定受不了。”

　　“我们这楼住的都是年龄比较大的大爷大妈，有的有心脏病、高血压，还有的是瘫痪，行动不方便，车子停得到处都是，出去买菜都要绕很远，还有的坐轮椅的，根本没法出去。”

　　金大妈十分激动地说：“有一次晚上下大雨，大雨打得汽车报警器直响，那天我一晚上都没有睡着，实在是太难受了。”

　　居民受不了了，于是联合起来上访，金大妈就是上访群众的代表，她们找到天津市和平区交通三支队，正好遇到大接访。金大妈说：“接待我们的是马民警，态度特别好，虽然他自己的脚有伤，但为了我们的事情，他跑了好多次那个画线的公司，跟他们协调，最后公司将停车线撤了。”

　　在天津，像张建平和金淑珍这样通过“四级接待”制解决问题的上访人还有很多。天津市公安局推动的信访改革，正日益体现出更多的成效。迄今为止举办的30次的市局一级的“局长接待日”，来访人数从第一次市局局长接待日的2300人，逐次下降，现在已经基本稳定在了每月100人左右。截至今年七月，天津市各级公安机关共接访5.53万件次，查结5.07万件次，查结率为91.7%。其中市局局长接访2496件次，查结2261件次，查结率90.6%。

　　“现在我们的信访工作已经渐入佳境，进入一个良性的循环体系。” 武长顺说，“在天津这个有1000多万人口的直辖市里，我们的改革还是有力的。”

　　(摘自《法律与生活》2005年9月下半月刊)