于建嵘：力主终结信访

　　于建嵘：力主终结信访

　　本刊记者 刘爽

　　“在信访改革的争论中，我是少数派，而且还是一位失败者。”

　　2005年9月2日，于建嵘在接受本刊记者采访时，开门见山地说道。

　　于建嵘博士的身份是中国社会科学院农村发展研究所研究员，是一位“三农”问题专家。而他为更多的人所知，则缘于一年前的那场有关信访改革的争论。

　　2004年，于建嵘牵头搞了一个关于信访制度的调查，其调查研究的成果——《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告震动了社会各界，他提出的“取消各个部门的信访机构并将其全部收归人大”的建议最终引发了全社会一场关于“信访该强该弱”的大讨论。当时，恰逢修改后的信访条例将出台，于建嵘的研究成果及其引发的争论，引起了国务院高层领导的关注，并指示有关部门负责人听取了于建嵘关于暂缓通过该条例修改稿的意见。让于建嵘失望的是，新的信访条例在推迟了两个月后还是出台了，并已于今年5月1日起实施。

　　我是一个失败者

　　“如果以国务院最后通过的《信访条例》为标准，我应该是一位失败者。”于建嵘说，“但是，这并不意味着我已经放弃了那些不被执政者采纳的改革设想，反而正是在这场争论中各方所表达出来的理念和取向，让我更加坚定了要从国家宪政建设的高度来改革信访制度这一基本主张。”

　　在于建嵘的办公室里，到处整齐地码放着全国各地上访者寄来的信件。半年多来，他所收到的信件已超过2万封。这些年，于建嵘绝大部分的时间是在乡下和厂矿度过的，他甚至把自己的家安在了北京东郊遥远的宋庄。在和基层民众的交往中，于建嵘自觉地关注起了他曾经有所涉及的信访问题。他看到源源不断的上访人群在各个政府机构门前流离失所，无功而返却又来而复往。而千分之二的上访解决概率更是让于建嵘感觉到，实行五十年的信访制度出现许多问题。

　　于建嵘建议：取消各个部门的信访机构。他认为，将信访职能全部收归人大，树立人大和法律的权威才是解决上访问题的正途。

　　于建嵘说：“信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，如果不进行改革，将会产生严重的政治后果。”

　　信访制度之所以在近年备受社会各界关注，最直接的原因是信访总量连续11年上升，并形成了来势汹汹的信访洪峰。正是在这样的背景下，国家软科学基金资助于建嵘组织了这个信访调查课题组。

　　“我们的调查表明，现行的信访制度存在制度性的缺陷，第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失；第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础；第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。由于上访涉及土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面，但信访部门并不具备解决这些具体问题的能力和实际权力，所以信访案件层层转办，导致信访不断升级，信访人不停地在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能真正得到解决。为了应对进京上访人的不断增加，中央建立了‘各级信访工作领导责任制和责任追究制’。一些地方想尽一切办法压制民众进京上访，打击迫害，甚至使用暴力等手段拦截上访人的情况屡有发生，严重侵犯了公民的人身权利。正是在这样的情况下，我们向中央提出了彻底改革信访制度的建议。”

　　虽然在改革信访体制方面人们存在着共识，但在改革取向和改革路径的选择上，学界、政界人士的主张却大相径庭。有媒体将其概括为“强化扩权派”和“削弱取消派”。

　　“我被视为‘削弱取消派’的代表人物。”于建嵘说，“但我的主张并不是简单地取消所有的信访办公室，而是要从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。”

　　显然，在这场争论中，“强化扩权派”占了上风，他们的主张是要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制。其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。而于建嵘对这种观点并不认同。

　　“我们要从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题。首先，我们需要从体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次，要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。第三，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政官员迫害信访者的案件要坚决查处。”

　　依旧力主终结信访

　　与简单地对改革坐而论道不同，于建嵘在与本刊记者谈论他的改革主张时，还勾画了一个具体的改革路径和阶段性步骤。

　　“短期的行政治标之策是，给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击，维护社会稳定。”于建嵘说，“不要再按信访量给各地排名了，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访，减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，这样就会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京上访。而中期的法律治标之策是，通过树立国家司法机构的权威，把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。要强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。司法机关设立告诉申诉案件受理机构，由司法部门依法查处对信访人的迫害案件，由社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助。”

　　在阐述了短期和中期的“治标之策”后，于建嵘又谈起了他的“治本之策”，也就是他的终极改革目标。

　　“长期的治本之策是，撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。主要措施是：组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表的联系方式；建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议；允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是：使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。”

　　谈到于5月1日实施的新的《信访条例》，于建嵘说：“在这个条例正式公布之前，国务院法制办主要负责人奉命与我有一次单独的正式谈话。他主要谈到了新条例有畅通信访渠道、建立网络信访系统、规范信访人的行为、强化信访工作的责任等几大亮点。可我认为，这次《信访条例》修改虽在保障信访人权利等方面有所进步，但只是应急之作，没有体现信访制度改革的方向。我非常担心的是，旧问题没有解决，却很可能产生一系列新的问题。”

　　于建嵘认为，新《信访条例》的主旨还是在于“束民”而不“约官”，虽然把保障信访人的权利作为重要的原则确定了下来，把“任何组织和个人不得打击报复信访人”列入了总则，但同时又为地方官员打击迫害信访人预设了各种理由和借口。而更重要的是，信访制度中的压力体制仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强。这种自上而下的压力体制有可能诱发更多问题，造成更大的信访洪峰。来自上级首长和上级排名的双重压力，虽然可以促使具体工作部门解决一些问题，但是地方政府为了息访，对于信访民众不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。

　　于建嵘特意提到了不久前他到有关部委为70多位来自基层省市的信访干部讲课，课堂上他进行了一次调查，结果有近六成的信访干部认为，如果还搞信访排名甚至与政绩挂钩的话，地方会采取更为严厉的手段打击信访人，也会有更多的人进京上访。

　　在信访改革的争论中，于建嵘是孤独的。不只是政府部门和很多专家不支持他，甚至一些上访者也不理解：“这个学者站着说话不腰疼！”“他不是天真，简直是不懂底层老百姓的疾苦！连最后一条路都要堵上！”

　　于建嵘说：“我每天都要接待很多的上访者。当他们的脚步声消失时，我的心若有所失，总感觉欠了这些满怀希望而来的农民兄弟什么。但是，面对中国农民，我一介书生又能为他们做些什么呢？惟一能做的，就是用自己的良心和责任来完成这一研究课题。”

　　于建嵘承认自己是个理想主义者，在他的价值观里，不能因为实现理想遇阻就放弃原则。

　　“这次围绕因信访条例的修订而发生的争论，有许多东西是值得我们反思的。”

　　“做学问最重要的是说真话。一个学者最大的风险是说了假话。”于建嵘说。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2005年9月下半月刊)

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