南风窗：和谐广东成本几何

　　□本刊记者特约 田 磊

　　发自广州

　　2005年9月1日，是中小学开学的日子。对于广东乳源、阳山等16个贫困县的农家孩子来说，和往年不一样的是，他们平均每人省去了300多元的学费。为此，广东省财政支付了4

.4亿元。

　　“和谐广东就是要每个人都享受发展和改革的成果。”在经历了20多年的高速经济发展后，广东——这个中国最富裕的省份，终于由官方高调提出“成果共享”这个概念，并迈出了第一步。

　　教育是第一把火，率先拿出真金白银来弥补以前的“不和谐”。据估算，单是免除学费这一项，广东全省就需要拿出60亿元，而这原本只是义务教育的题中应有之义，免学费也只是教育投入的一小部分，在整个“和谐工程”中只占一小部分。

　　在中央“和谐社会”的大命题下，前一阶段被一些人认为财政上最富裕、社会公平问题也最突出的广东，如何建设和谐社会显然备受瞩目。广东省政府下发的《关于构建和谐广东的若干意见》，主要涉及教育、医疗、社保、治安等各项最影响社会公平和安定的基本事务，财政的投入指令也明显地向广东东西两翼等不发达地区倾斜。

　　尽管《意见》延续了政府文件严肃、古板的形象，但所涉部门都清醒地认识到，枯燥的表述背后有着足够的分量。对于富裕的广东来说，“和谐”也意味着需要足够的成本支付能力。

　　而成本究竟有多大？政府又下了多大决心致力于扎实地“和谐”建设，而不只是停留在文件中？我们走访了《意见》涉及的诸多部门。

　　“和谐”需要真金白银

　　对于困扰广东多年的粤东、粤西两翼贫困问题，广东省政府这次异常明确地给出了具体支出数字：未来5年，总共1800亿投入广东的贫困区域，其中东翼940亿元，西翼850亿元，主要用于交通、能源和水利基础设施项目建设，投入方式全部由省统筹或者补助。

　　近年来，广东省历届决策层虽然对东西两翼的贫困问题一直颇为重视，但对如何扶持，以及财政投入方式、力度和用途等一直争论不断。与风光无限的珠三角相比，东西两翼的贫穷显得愈加“不和谐”。这次省政府明确的投入计划让两翼地区不少官员、学者欣喜：省财政数额、用途、方式都如此明确的投入，这是历年来的第一次。

　　1800亿是广东迈向区域和谐的第一笔支出。但除了弥补区域差距外，和谐广东另外一层更重要的含义在于：社会公平的实现。20多年的高速发展，经济上富裕的同时，却让广东社会事业的欠账颇多：

　　教育事业：处在全国中游水平，2004年高等教育毛入学率为20%，初中毕业升学率一直在65.1%左右，均落后于江苏、浙江。

　　外来工管理：外来工总量超过3000万，仍无法享有与城市人在就业、医疗、子女就读等方面的平等待遇。

　　社会保障：制度尚未健全，参保人数比重较小，覆盖面低。

　　社会治安：形势依然严峻，街头抢夺、行骗、“黄赌毒”、“六合彩”等犯罪案件多发。

　　针对这些问题，《意见》明确地给出了七大机制。但记者在各级教育、社保、卫生等部门采访时，得到最多的一个反馈是：哪方面不和谐，其实大家都知道，但如何解决，很大程度上取决于财政支持的力度有多大。

　　以教育为例，2004年，广东省财政性教育经费支出占全省GDP的2.56%，在教育部制定的《2006～2020教育纲要》草稿中，全国教育投入占GDP的比重已经有所规划，2010年为4%，2020年为5%，目前(2004年)仅为3%。而放在全国比较，广东的教育投入比例只排名中游靠下，还达不到3%。

　　公共财政的转变

　　广东财政缺钱吗？今年年初，广东省财政厅厅长刘昆在广东十届人大三次会议上透露，截至2004年，广东地方财政收入规模已连续14年位居全国首位，去年，广东地方一般预算收入达1416.87亿元，财税总收入更高达3540亿元。这是让大多数中国省区可望不可及的数字。

　　也就是说，广东并不像许多中国省份那样，由于缺钱而造成各种社会事业普遍落后。《意见》中的七大项目，虽然几乎包含了社会发展的各个方面，但只要有明晰、规范的投入机制，广东财政显然有力量给予支持。

　　在强烈地追求财富、以GDP增长为第一要务的20多年里，广东财政的大部分支出都集中使用在支持经济建设上，对教育、医疗、社保等公共事业的投入显然落后了。《意见》中，几乎每一条都是公共事业的加强，社会公平被放在了第一位，但和谐广东需要强大的物质基础作保障，决策者也深知，社会公平的实现，首先有赖于财政公平的实现。

　　广东省财政科学研究所所长黎旭东一直呼吁：我们的财政应该是一个要为公共谋福利的财政。它的最主要任务就是要满足社会各个阶层、各种群体的公共需要，而不是要满足某一小部分人的需要，所以它就必须要有一个公平的概念。

　　近年来，不缺钱的广东用于支持教育、农村社会发展等方面的公共财政支出终于呈现出上升的趋势。而在和谐社会的大命题下，这种上升的趋势也更加明显。

　　广东省财政厅厅长刘昆在接受记者采访时曾说：广东已经把农村基本建设和农业补贴纳入公共财政，正逐步建立农村教育、卫生、科技公共服务体系，到2009年，农民住房难、行路难、看病难、饮水难、子女读书难的问题将得到解决。通过发挥财政的经济调控、资源配置、收入分配等职能作用，让贫困群体分享社会进步和改革开放的成果。让公共财政的阳光普照广大农村。

　　虽然具体的财政收支项目、数字依然被视为国家机密，但支出结构的转变，以及财政官员每年的预算报告显然越来越考虑公平，这为社会公平的实现提供了一个基本前提。

　　政府运作机制的自我革新

　　财政的投入是真金白银，除了这些人人都看得见的成本外，执行部门的运作机制同样需要付出改革的成本。

　　在《意见》中，广东省政府直接提出了要求公安部门加强警务机制改革，这项改革多年来公安部门内部一直在推行，但其中一大难点就是：坐在办公室的警察与一线警察的比例失当。如何有效推进警力的下移？这在“和谐广东”建设工程中成了绕不过去的一环，而公安部门显然也需要拿出足够有效的举措。

　　继2004年广东全省公开招录警察6600多名后，今年上半年又招录2400多名，而在此前数年中，公安系统每年一般只会招录3000名左右警察。

　　除了正式编制的警察之外，各种治安队、协管队也相继增加。譬如广州，市公安局就公开招聘450名交通协管员，第一次大规模组建交通协管队，被招收的交通协管员每人每月工资福利待遇1600元，这些都将从公安经费中支出。

　　连续两年，广东警察增加了近万人，据公安部门透露：增加的这近万名警察，大部分都被分到了基层，直接去值勤，去巡逻，直接面对罪恶。

　　对这个问题，虽然公安部门至今没有具体的措施对外公布，但今年进入广东警队的新警察们，显然感受到与他们的前辈不一样的艰苦。“警察没有以前好当了！”广东省公安高等专科学校今年刚毕业的小张说，对他们这些省厅下属警察学校的毕业生来说，这两年，当警察的机会比以前多了，但工作比前些年毕业的学长们辛苦多了，值勤、巡逻等等，做的都是最繁重的基层工作。

　　现实的压力下，警队运行机制的变化显得悄然无声，与“和谐社会”被传媒轰轰烈烈宣传不同的是，公安部门不愿对此大张旗鼓地宣扬，因为从某种程度上讲，这只是对以前不足的弥补，是公安部门在“和谐广东”的要求下，必须付出的内部运作成本。

　　相似的还有社保，在接受记者采访时，广东省劳动和社会保障厅某负责人坦言：“虽然《意见》中有不少有关社保的内容，但社保的5个险种和每项实施细则都是法定的，稍微的改动都将付出巨大的成本，并不是说调就能调。有些确实不尽完善和合理之处，就目前看来，作为省级社保部门还无法解决。比如，农民社保、外来工参加城镇社保等问题，暂时都没有更好的解决办法，因为这些都牵涉根本制度的改革，需要中央依法进行，我们只能是在法定范围内做局部调整，保障外来人员和弱势群体的合法权益。”

　　而目前，社保部门作出的改变：《广东省用人单位重大劳动保障违法行为社会公布暂行规定》、省内养老保险可转移等变革，其实并不能起到实质性作用。社会保障制度的健全，需要支付的成本也不仅仅是具体投入的金钱数额。

　　广东延续10多年的义务教育“等级学校”评估今年起也全面停止申报，义务教育阶段学校将不再被分为三六九等，“我们要办好每一所学校。”这是现在广东各级教育部门领导挂在口头上的话。等级评定所做的工作还没有完成，现在就废除了，这让学校的老师们不知所措。但显然，“办好每一所学校”，比“学校分级”更能体现和谐社会的精神，也更能最大程度地惠及每个公民。

　　像警力下移、教育分级之类各政府部门内部运作机制的改变到底还有多少？我们无从一一得知，但每个部门都开始对照“和谐社会”的要求开始清查自身，这显然是个好的迹象。但是，对于政府运作机制中自身存在的毛病，一个自我革新机制以及监督机制显然更加重要。

　　在省一级政府部门中，这种自我革新尚且要在现实和政策压力下进行，在市、县一级政府中，“和谐社会”的要求和理念能不能深入决策者的头脑并自觉对照、自觉革新，还有待考量。

　　“和谐”困境

　　外来人口的生存保障显然是“和谐广东”理应顾及的方面。“保证有稳定职业和住所的外来人口在子女入学、劳动就业、生活保障等方面享有应有权益。”但究竟如何保证？

　　拿投入最大的教育来说，免费义务教育工作现在只是在广东的16个贫困县试点，这些县都是自顾尚且不暇的区域，自然极少有外来人口流入，但试点过后，当这项政策在全省全面铺开时，“要不要对外来人口的孩子也免费”就会成为一个问题。不免费，显然又将外来人口与本地居民在享受社会基础资源上的差距拉大了；免费，广东显然不敢贸然开口。苏州市取消借读费而引发大量外来儿童流入的“盆地效应”，是地方政府不得不注意的先例。

　　广东省政府在《广东省教育现代化建设纲要实施意见(2004~2010年)》中也曾明确提出：非户籍常住人口子女义务教育的经费应纳入流入地政府的正常财政预算，可从城市教育费附加中安排一部分经费用于改善相关非户籍常住人口子女义务教育学校办学条件。

　　富裕的广东能做到的也仅仅如此。九年义务教育的学费，是国家按照行政区划进行分配的，广东的公共财政要不要为流入的异地儿童支付大量额外的义务教育费用？这显然不单单是广东的问题。中央政府如果不能提供一系列优惠措施给流入地政府，流入地政府将不堪重负。

　　教育之外的劳动就业、社会保障等各领域，对待外来人口的诸多困境尚无实质性的政策出台，起码在现阶段，政府没能拿出有效的办法。在各项制度不健全的大前提下，财政不能也不敢投入大笔资金来有效解决外来人口的生存困境。

　　动辄数亿的财政投入，以及政府执行部门的自我革新都表明，建设和谐社会不只是文件中的口号，而已经在扎实推进着。在推进过程中，我们更希望公共财政对社会事业的投入不再只是指令性、扶贫性的，执行部门的运作也应该提高透明度。

　　随着现代法治文明与公民社会的崛起，我们应该建立另一种形态的“和谐社会”，其内在和谐是制度性的，它不再把国家权力作为和谐社会的唯一根据与保障，它是国家权力与公民权利互动下形成的“和谐”。

　　也因此，我们所谓的和谐，表达的还只是一个理想的起点，通往终点的路上，面临的困境将纷至沓来。

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