专家称十一五规划改革攻坚重在行政体制改革

周天勇 中共中央党校研究室副主任

吴忠民 中共中央党校社会学室主任

　　□本报时事访谈员 陈宝成 王爱军 北京报道

　　■访谈动机

　　中共十六届五中全会召开，“十一五”规划建议获得通过。在这份具有纲领性意义的规划建议中，“必须不断深化改革开放”的原则被着重提出。

　　那么，未来五年，中国改革将向何处去？生于斯，长于斯，关注中国，关注改革，我们责无旁贷。

　　如何理解改革进入“攻坚”阶段？盘点进行了27年的中国改革，在与民生密切相关的义务教育、医疗卫生、社会保障等领域，进一步攻坚的阻力来自何方？如何化解这些阻力？怎样通过制度建设，保证让全体公民共享改革成果？攻坚阶段，公平和效率的两难关系该如何摆正？如何积极稳妥地推进政治体制改革？改革事业的突破口何在？

　　攻坚阶段重在行政体制改革

　　新京报：中共十六届五中全会“十一五规划建议”提出，我国正处于改革的“攻坚阶段”，必须以更大决心推进改革。这里的“攻坚阶段”该怎么理解？

　　吴忠民：我想还可以从下面的角度来理解：一是我们所进行的改革是渐进性改革，特点是先易后难，把好改的领域先改完，把难改的方面放在后面改。现在难度比较小的领域差不多都改完了，剩下的都是硬骨头———硬骨头也要啃，开弓没有回头箭。再一个方面就是公众对改革的呼声越来越高，希望在这方面有所突破。所以改革的难度也越来越大。

　　周天勇：我对攻坚阶段的理解有两个方面：接下来的改革涉及政府部门利益和权力，有的部门不愿意放权，反而想强化自己的权力；再一个不愿意放弃部门利益，部门利益成了改革的阻力，既得利益者不愿意改革。另外，我们过去的改革是政府推进型改革，政府去改国有企业、事业单位，改住房，改农村的联产承包；现在是改到自己头上了。自己改自己，手中的权力和利益又舍不得，所以我觉得“攻坚”主要是指政府自身改革的难度。

　　新京报：改革越来越难，其核心症结何在？

　　吴忠民：攻坚阶段改革越来越艰难，是因为各种利益群体逐渐形成，其中有的群体对公共政策的影响越来越大。怎么理顺不同利益群体之间的关系，就涉及到很多比较复杂的问题。

　　新京报：这些问题主要在哪些领域？

　　吴忠民：首先是国企。

　　国企的历史根基很雄厚，而且与不少行政部门有着千丝万缕的联系，所以这样就增大了改革的难度。过去我们对国企的社会角色认识存在误区。在我看来，在保障人民基本生计方面，国企还扮演着维护社会稳定的角色，实际上起了很大的社会保障作用。尤其是一些大型国企，既是一个企业，又是一个社区。当然，国企的现行管理制度又有一定的问题，比如相对容易导致腐败和低效率。但两害相权取其轻，所以我们要将国企在社会保障、社会稳定方面的意义看得更充分一些。

　　其次是土地制度。有人认为中国的土地应该走私有化的道路，但我坚持认为不要搞土地私有化。因为一旦搞土地私有化，不能排除出现一股巨大的兼并土地浪潮的可能性，将会有更多的人失去土地，将会有更多的人连最起码的生活保障都没有。而在社会保障体系不完善的情况下，对农民而言，土地不仅担负着生产功能，也担负着社会保障功能。哪怕种粮食减产，但农民有土地，心里就踏实，大不了回去种地。

　　第三是中央政府和地方政府的关系。如果不给地方权力，地方就没有活力；地方有了权力，再加上利益冲动和为地方企业服务的本能，两股力量联合，就很有可能尾大不掉———一旦形成“诸侯社会”，就麻烦大了。所以“十一五”规划建议中提出“合理界定各级政府的事权，调整与规范中央与地方、地方各级政府的收支关系”。

　　自由相对充分，平等相对不足

　　新京报：从1978年中共十一届三中全会到现在，改革已经进行了27年，怎么看待前一阶段的改革？

　　吴忠民：总体上看，中国的改革是卓有成效的，这充分证明：第一，改革要让多数人得益，改革才能深入人心；二是先易后难，暂时回避激烈的矛盾冲突点，比如改革不先从国企开始，不是从政治开始，而是从农村、从经济这些最薄弱的环节开始，这样就大大减少了改革过程中可能遇到的阻力。第三，当时的改革是增益性改革，不是所有的群体都介入，而是部分群体介入了改革，所以只要介入改革的人几乎都是赢家而没有输家———农村介入的是大部分农民，城市则是部分国企。

　　现在就不一样了，现在的改革是利益调整型改革，这种改革涉及所有群体。所以现在的问题就是，有的群体获益，有的群体利益受损，而且许多获益群体往往以受损群体为前提。

　　新京报：对比改革不同阶段，现在的改革有哪些特点？

　　吴忠民：改革进行到现在，一个基本的特点是人们的自由相对充分，而平等相对不足。这和改革开放之前是不一样的。改革开放之前，中国实行计划经济体制，采用高强度社会动员的办法让整个社会初步地、大面积地获得了平等，因为当时所有的工作、生活资源全部是由国家、单位或者生产大队、公社垄断着，个人很少有选择的余地，户口、粮票、布票、油票等把人限制得死死的，想调动工作都很难。

　　改革开放以后，市场经济逐渐确立起来，人们的自由和创造性得到了极大的解放。正如温家宝总理曾在哈佛大学演讲时讲到的，中国所有这些进步，都得益于改革开放，归根到底来自于中国人民基于自由的创造。

　　比如当时农村实行家庭联产承包责任制，农民获得了种地的自由，从而让中国农村社会发生了翻天覆地的变化。当然，这里的自由是就历史的纵向发展而言。

　　新京报：是不是说我们不能满足于此？

　　吴忠民：是的。中国正处在这个转型期，旧的规则体系不再很管用，而新的与市场经济体制相符合的规则没有完全系统地确立，在这种状况下，有些人就把自由表现为一种随心所欲，不讲规则，强势群体中的一些人，可以凭借强势的位置、优势的资源、无序的竞争，让原本是基于自由的创造变成了一种基于自由为所欲为的扩张。对于弱势群体来说，只有选择对他不公平对待的多种类型的自由。尽管这个阶段是不可避免的，但需要我们将这个阶段迅速向前推进一步，让自由和平等协调起来。缺少自由和平等的任何一方，都不可能是一个和谐的社会。

　　不是要不要改革而是如何改的问题

　　新京报：改革之初，我们有个口号是“摸着石头过河”，现在呢？

　　吴忠民：改革之初非常合理的必然的选择是“摸着石头过河”，因为当时经济总量有限，社会结构相对简单化；而现在经济总量巨大，社会越来越复杂，各个群体越来越多，社会越来越多元化，在这种情况下，我们需要对“摸着石头过河”进行总结。我们已经基本超越了“摸着石头过河”的阶段，现在需要对未来的改革有一个总体的、明晰的思路。事实上，“十一五”规划建议就是这样的总体思路的体现。

　　新京报：近来，关于改革的争论又重新再起，很多学者认为需要对当前的改革进行反思，你认为呢？

　　吴忠民：反思是必要的。改革就是不断总结、不断创新的过程。现在需要反思的是改革中的基本问题，比如说改革的基本理念是什么？改革的合理预案和路径是什么？现在已经到了改革的攻坚阶段，无论是从社会发展的历史性准备和人们观念的积累等方面，都具备了这方面能力，也就是说，现在时机已经成熟。

　　有人认为应该停止改革，我认为现在不是改革应不应该停顿的问题，而是如何改的问题。有一些出现严重问题的领域必须停止或改变所谓的改革，但不是所有领域的改革都要停止或改变。只能说在部分范围内有问题的改革或者乱改或者不成熟的改革必须遏止，掠夺民众利益的改革必须停止，然后用合理的替代性预案加以解决。一旦停止改革，后果不堪设想。改革实际上退不回去，也无路可退。

　　共享改革发展成果

　　新京报：未来的改革，要注意哪些问题？

　　周天勇：总体而言，就是“十一五”规划建议所提出的“要让全体人民享受改革发展成果”。我想有这么几点：一是改革要照顾大多数人的利益，改革要给大多数人以福祉，不能损害大多数人的利益。像过去的联产承包制、住房制度改革实际上给大多数人民带来了利益。但后来的有些领域的改革却让不少人得不到利益甚至损失利益。

　　二是改革要给广大人民提供机会公平、能力公平。比如说加大义务教育、公共服务投资，加大公共产品的服务，政府向公共服务型转变，提高人的素质。尤其是在高考、公务员录用等各种考试中，一定要给每个人以公平的机会。

　　三是一些少数部门的利益要进行改革，比如说政府部门的收费等。所以下一阶段改革重点是要由生产建设、行政管制、收费罚款型的政府转变为一个公共服务型的政府，这就涉及一些部门的利益。只有减少这些少数部门的利益，改革才能使更多的人获得利益。

　　新京报：我们可以发现，人们对改革和发展有不同感受。人们都希望发展，但有不少人对改革似乎有了一些意见。

　　吴忠民：本来改革和发展是一回事，现在有不少人对改革似乎有了一些意见，从某个侧面说明过去改革与发展出现了某种程度上的背离。这就需要我们反思改革本身是不是存在问题，发展是不是很全面协调的问题。

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