中国新闻周刊：中国NGO与政府携手扶贫

　　政府扶贫资源首次向NGO开放，是中国的扶贫模式从政府“包办”向“政府—非政府组织”携手合作转变的第一步

　　★ 本刊记者/何忠洲　☆左林

　　2005年12月19日，被中国人民大学农业与农村发展学院教授康晓光称为中国扶贫事业

和NGO发展史上“具有历史意义的一天”。

　　是日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在人民大会堂启动了“政府和非政府组织(NGO)合作实施村级扶贫规划项目”,康晓光是该项目的招标评选委员会主席。

　　国务院扶贫办和江西省扶贫办将提供1100万元人民币的财政扶贫资金，全权委托中国扶贫基金会向NGO公开招标，在江西省的22个重点贫困村实施村级扶贫计划项目。同时，亚洲开发银行提供了100万美元，用于支持非政府组织村级扶贫规划试点项目的设计、管理、评估和推广。

　　中国扶贫基金会称，第一期6个试点村的招标工作正在进行，将向全社会公开招标选择2～3家NGO，中标者将支配每个村50万的扶贫款。至截稿时，已经有9个NGO报名参与招标。其中包括中国国际民间组织合作促进会、安徽霍山中荷项目和江西青少年发展基金会等。

　　扶贫进入“精细瞄准”阶段

　　扶贫面向NGO招标，在中国扶贫基金会村级扶贫规划项目主任刘冬文看来，是因为中国扶贫已经进入“精细瞄准”阶段。所谓瞄准，就是如何从中国高度分散的2.3亿小农户里选出最需要支持的贫困户。“这被称为‘插花式’扶贫。”

　　2001年中国政府颁布实施的《中国农村扶贫开发(2001～2010)》也明确指出，扶贫开发工作的重点已从贫困县缩小到贫困村和贫困户。

　　改革开放27年来，中国成功创造了将极端贫困人口从2.5亿降至2600万的脱贫奇迹。但到现阶段，“随着贫富差距的日渐扩大，当前的经济增长很难再给贫困人口带来多少实际的好处。”康晓光分析说。

　　中国扶贫基金会副会长何道峰在12月19日的项目启动会上介绍说：目前扶贫基金44.5%覆盖了富裕户，而只有35.3%覆盖到贫困户，另外20.2%的扶贫基金也花在了中等户身上。这意味着只有三分之一的扶贫资金实至名归。

　　如何将有限的扶贫资金精确地瞄准最有需要的贫困户，这是中国面临的新课题。

　　一直以来，以政府行为为主导是中国扶贫工作的主要模式。过去7年里，中央和地方政府投入的财政和信贷扶贫资金合计1364.74亿元，占各类扶贫资源总数的72%。

　　但是，单靠政府一己之力整体开发性的扶贫越来越显出局限。中国现在贫困人口比例已经在3%以下。刘冬文介绍说，按照国际的经验，当贫困人口比例下降到10%以后，靠经济增长等方式扶贫就已经不大起作用了，必须靠微观层面的努力。

　　相反，政府包办扶贫的负面效应日渐突出。刘冬文说，一是损耗大，二是效率低。康晓光在90年代初曾在广西某贫困县挂职任主管扶贫的副县长。他引江西某县为例说，“这个县的贫困村，每年中央的扶贫款项，加上地方政府的配套资金不下100万，就是按人头分了，当地的贫困农民也脱贫致富好几次了。但是至今，这个县仍是贫困县。”

　　“要说中央对穷人不好，那是说不过去的。”康晓光强调说，但是，由中央下拨的扶贫款，经过层层机构雁过拔毛，最后能够到村里头的，有时候“一万元最后也许一元都不到。”

　　2000年国家审计署的审计报告称，全国扶贫资金1/5被挪用。

　　就是那些最终到村里的扶贫款，也同样面临是否被用到适当地方的问题。在大批量的贫困人口得以脱贫的今天，剩余贫困人口的生存环境与实际脱贫需求，不仅在省区间千差万别，在一个县内的不同村庄也有不同。

　　他认为，在“插花式”扶贫阶段，政府“包办”的扶贫，无论是整体性开发，还是专项资金支持，最后都无法有效地瞄准真正的贫困户。这就像一头庞大的狮子，最后碰到了一只小虱子，左蹦右跳都没有办法。

　　“所以，我们主张实行村级扶贫规划，缩小目标范围，才能瞄得更准。”刘冬文如此阐述他所负责的项目为什么叫“政府和非政府组织(NGO)合作实施村级扶贫规划项目”。

　　政府与NGO互动

　　在政府失效的领域，NGO可以补缺。尤其是在政府机制或市场机制无法解决、解决不好的公共领域。

　　但在中国，“NGO还处于不成熟的初级发展阶段。”清华大学NGO研究所所长王名如此说。

　　首先是掌握的资源有限。中国扶贫基金会副会长何道峰表示，中国的NGO往往管理水平低下、动员能力不足，除了中国青基会，平均每家一年只能够募集到7万元。 在扶贫领域，“大多数非政府组织既没有资源又没有行动，只是块招牌。”

　　这种局面与当前NGO在中国的生存环境有关。包括政府在内的整个社会对NGO的认知和支持还很有限。

　　当然，并不能说NGO在中国的扶贫领域无所作为。何道峰介绍，近7年间，中国各类扶贫资源的投入合计为1891亿元人民币，而中国称之为“社会扶贫”的NGO和准NGO投入为526.3亿元人民币，占总投入的28%。

　　国内一些比较重大的NGO工程，例如“希望工程”“光彩事业”“幸福工程”“母婴平安120行动”和“春蕾计划”等等，都在增加农民收入、提高农民的身体健康、保护妇女儿童和教育方面起到了很大的作用。

　　当然，这些主要来自于有官方背景的NGO。另一个活跃群体是国际NGO和国际组织，在扶贫领域颇有影响的，包括福特基金会、世界宣明会、香港乐施会、爱德基金会和救助儿童会等。

　　相形之下，国内NGO，尤其是草根NGO，表现则远为逊色。而在扶贫领域，NGO的公益性、志愿性，使得它天然具有灵活性，适合做扶贫工作中“抓虱子”的工作。当NGO与政府有效携手之时，一个完整的扶贫网络才能构建起来。

　　在这一背景下，“非政府组织和政府合作实施村级扶贫规划项目”尤为引人注目的，是其招标对象不仅限于在民政部门注册的NGO，也包括工商企业注册和一些根本就未注册的NGO。当然，“对未注册者来说，在具体的法律地位、资金转账等方面还存在很多问题，工商注册的在收入免税一块也有些障碍。”刘冬文补充说。

　　另一个特别之处，是这次招标只面向国内NGO。康晓光解释说，“国际NGO很多实力都已经十分雄厚了，”而对于中国NGO，“这点钱足以让很多奄奄一息的国内NGO起死回生。”

　　国内NGO最缺的就是钱。中国国际问题研究和学术交流基金会副会长兼秘书长刘立德说，除了募集资金外，国外的很多NGO都是依靠政府公共财政资金出钱的。

　　中国国际民间组织合作促进会秘书长黄浩明认为，中国NGO的发展面临着一系列政策困境，其中一点就是政府“在公共服务的采购中，很少考虑NGO。”

　　刘冬文说，“政府的扶贫财政资金里，应该更多地投给国内NGO，那样会促使国内NGO发展壮大。”

　　按照刘冬文的计算，亚洲开发银行两三年的时间里为每个试点村的NGO提供的管理费是4.5万元，这一管理费用占投入到村扶贫款项的9%，低于类似项目NGO的管理费用提成比例(此项目管理费用由亚洲开发银行出，并不占政府的扶贫款)。“不过，这对于国内的NGO来说足够了，足够维持他们日常的管理花销。”

　　相较于江西省每年20多亿的扶贫资金，1100万元实在是九牛一毛。但是，由此而引发的效应却是巨大的。刘冬文说，这次扶贫项目竞标，标志着中国的扶贫模式，跨出了从政府“包办”向“政府—非政府组织”携手合作转变的第一步。

　　而清华大学NGO研究所所长王名说，这次扶贫项目竞标，NGO可以通过市场公开竞争，获得政府扶贫资金，在广阔的社会舞台上进行实践演练。而从政府的角度，康晓光则指出，其意义在于“政府开始在公共服务领域引入竞争。”★

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