福利供暖取消之后：改革成本由谁承担

　　2005年12月18日，建设部、国家发改委等八部委联合下发《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，要求各地用两年左右实现供热的商品化、货币化:停止由房屋产权单位或职工所在单位统包的福利用热制度，改为由居民采暖用户直接向供热企业交纳采暖费。

　　“暗补变明补”，即将原来由单位向供暖公司交费变为将这笔钱发到职工个人手中、对低收入困难群体提供采暖的保障、鼓励节约、新建楼要装热计量表等等，都是改革的内容

。而供热主体的多元化，是完善和培育供热市场的重要内容。

　　作为供暖体制改革的试点城市，大连先走一步，并取得了良好的效果。而像诸如北京、天津等超大城市，改革方案仍是一片玄机，相关部门面对媒体三缄其口。我们可以理解为，在这样的大城市，供暖问题变得更敏感，超过了单纯的民生问题层面。

　　然而，作为“计划经济体制的最后一块福利”，供暖体制改革的这一步是早晚要迈出的。

　　大连热费补贴的账本

　　从原来的由单位向供暖公司交费，改为将这笔钱按不同级别发到职工个人手中，再由个人交纳供暖费——大连的供暖改革给了一个“暗补变明补”的具体途径。方案尽力在平衡各方利益，虽然它仍不完美，也未必具有普遍性

　　★ 本刊记者/孙展(发自辽宁)

　　2006年1月1日，中国北方工业重镇大连，气温是1℃～-7℃。郊外是一片皑皑白雪，北中国最寒冷的季节已经到来。穿过辽宁省大连市中山区天津街的繁华路段，尽头是一小片低矮的棚户区，狭窄幽暗的泥泞小道上还混杂着上个雪天遗留下来的冰屑。李万永(化名)就坐在母亲那间只有15平米的小屋内，这个狭小的空间里挤放着两张床，一张桌子，桌子上摆着一台老式电视，此外再也放不下任何大件家具。这是一间没有暖气的屋子，为了抵御屋外严寒，李万永特意将炉火拨弄得更旺些。“按照这个温度烧下去，一个冬天大概需要四五百元的煤火费。”李说。

　　这是新年的第一天，也是这个城市最冷的时节，由于担心母亲受冻，李万永特意一大早从位于西岗区的家中赶到这里来。与母亲的屋子不同，李居住在西岗区的那所住宅内安装着暖气。但他却一直不清楚每个冬天暖气要花多少钱，“因为是单位承担的，我不太关心。”李万永说。这个在大连一家国有企业工作到退休的普通工人，自1993年住进了单位分配的60平米的公房之后，就再也没有为冬天取暖的事情操心过。

　　当改革来临

　　但是，李万永很快就会知道自己的房子究竟每个冬季要花多少取暖费了。作为福利供暖制度改革的试点城市，大连的“暗补变明补”政策已经正式出台，将来，李万永们要自己向供热公司交供暖费了。

　　中国的福利供暖制度已经实行了半个多世纪，而对它的改革，是从2003年开始的。到了去年12月18日，建设部、

　　作为改革的一条重要原则，将停止由职工所在单位统包的福利用热制度，改为由居民采暖用户直接向供热企业交纳采暖费，同时，将实行采暖费补贴由“暗补”变“明补”。

　　所谓“暗补”，就是几十年来中国城市中一直实行的由职工所在的单位向供热公司交纳供暖费。比如1969年从部队转业分配到大连市粮食局工作的张恒业，就一直享受着这份福利。1998年单位房改时，张恒业花费了2万3千元将所住的那间房子的产权购买过来，但供暖费却还是由单位承担。

　　这几乎是北中国大多数家庭的缩影。在各个城市还没有大规模集中供热的年代里，职工自己烧煤炉取暖，单位每年发放采暖费。到了上世纪70年代后期，各个城市的集中供热陆续发展之后，住进公房的职工的供暖费全部由单位提供，自己并不需要花费一分钱。

　　沈阳市供热管理办公室副主任侯冰在接受记者采访时指出，从上世纪80年代到90年代中期，“基本不存在采暖费拖欠的问题，因为企业的效益都比较好。”根据侯提供的数字，那时候沈阳市供暖企业的收费率基本保持在99%以上。

　　但是这种状况后来发生了变化。随着企业转轨、改制，从90年代中后期开始，辽宁国有企业出现大面积亏损，采暖费的收取成为每个供暖企业冬季面临的最大问题。“发展到后来，一个供热企业能收取到70%的供暖费就算是很不错的了。”辽宁省城镇供热协会秘书长于洪说。而沈阳市一些企业这个收取比例甚至一度低至60%。

　　为了偿还采暖费，一些企业开始用产品抵押。每个采暖季结束，不少供热企业的院落里堆满了各式各样用来抵扣采暖费的产品，从毛巾到暖壶，一些供热企业甚至不得不开办商店来出售这些产品以减低拖欠采暖费带来的损失。而根据沈阳市建委的一份统计，仅仅在沈阳市，历年来拖欠的采暖费用就已经达到了14亿元。“收费难不但造成供热企业运转困难，也相应掩盖了供热企业因管理不善导致成本过高的矛盾，不改显然是维持不下去了。”辽宁省建设厅住宅与房地产业处副处长叶天泉说。

　　李万永并不关心供热企业是否亏账，但他还是从身边发生的事情中感到“供热公司急了”。一天，住在楼下的一户邻居收到了法院的传票，原因是多年欠交采暖费被供暖公司起诉到了法院。“这家夫妻双双下岗，采暖费改由自己交纳，他们确实交不起，(供暖公司)连这样的家庭都要起诉，看来是撑不下去了。”

　　普通工人或处级干部：两个家庭的补贴账本

　　目前在中国，有40多个供暖改革试点城市。在辽宁，供暖改革的试点城市共14个，其中只有大连、鞍山、朝阳和铁岭4个城市已经推进到出台了具体的“暗补变明补”的补贴方案。各城市的具体方案不尽相同。

　　大连的市民张恒业第一次听到供暖要进行收费改革是在2005年9月，陆续有不少老朋友开始在他面前提到供暖改革的事情，但改什么，怎么改，自己却一点也摸不准。“左右不过是要从老百姓口袋里掏钱。”张恒业当时想。多年间的数次有关福利的改革结果，让张恒业的第一个反应是不信任。

　　很快，收费改革方案通过报纸公布出来。张恒业按照方案算了算自己的账，以目前每平米23元的收费标准，他这所56.7平米的房子每个取暖季要向供热公司交纳1304元采暖费。

　　但让张没有料想到，新方案同时公布的补贴标准让自己最后并没有吃亏。按照这个方案，大连所有的机关、企、事业人员都能享受到与职级相应的补贴标准:局级140平米、处级105平米、科级85平米、普通工勤人员60平米，以此为依据，个人承担30%，单位承担70%。单位要出的这笔费用将直接发放到个人手中。

　　曾经担任过大连市饲料公司纪委书记的张恒业算起来是个处级干部，他由此可以领到1690元(105×23×70%)。而张在大连纺织厂工作的妻子作为普通工人，则能够领到966元(60×23×70%)。这样算下来，交完采暖费，张恒业的家里还能剩余数百元。张说，自己对这个方案还是较为满意。

　　与张恒业相比，李万永则没有这么宽裕，这位工龄超过25年的老工人可以享受到科级标准，这样他从单位领到了1368元(85×23×70%)。自己的妻子却因为两年前被买断工龄，单位不再负担她的采暖费，因此并未能享受到此次补贴。而根据李目前的住房，他需要向供热公司缴纳1380元，算下来收支基本持平。“我无所谓，不过左手接过来，右手交出去，但你说这不是纯粹瞎折腾吗？”李一边反问，一边表达了对妻子领不到采暖补贴的不满。

　　谁是受益者

　　辽宁省建设厅住宅与房地产业处副处长叶天泉却并不认为这是“瞎折腾”，按照叶的说法，从1995年酝酿改革，到2005年改革方案公布，期间种种艰辛，辽宁采暖收费制度改革可谓是“十年磨一剑”。

　　在叶天泉看来，“暗补”变“明补”之后，职工和供热企业供需双方直接见面，企业收到了钱，职工享受更高的供热质量，而职工单位也可以从复杂的关系中脱身而出，完全是一个多赢的局面。“从鞍山、大连、铁岭、朝阳这些试点城市的效果看，收费率提高了，供热质量业提高了，老百姓的利益也没有受损。”

　　李万永却并不愿理会这些理论，“我就关心自己的利益有没有受到损害。”他抱怨说。由于采暖补贴收支平衡，这让李万永感到此次改革其实并没有给自己带来什么变化，而那些单位效益好，双方都能领到补贴的家庭才是这次改革的受益者。当然，作为干部，级别越高，得到的收益也就会更多。

　　但大连市集中供热办公室主任刘爱博却不这样看，“改革难免带来利益分化，但最主要的是看大多家庭是否受益，最困难人群是否有保障，改革是否见到成效。”而按照他的说法，在大连，这次改革难得之处就是，这些全都做到了。

　　他给出了一个测算，根据大连市建委的统计，大连市目前的户均居住面积为66平米，按照新方案，一对普通的双职工按照此次补贴至少可以承担起84平米住房面积的采暖费用，这样不但可以完全交纳，还略有剩余，而这样的家庭在大连市占据了绝大多数。

　　而对于单身职工或类似李万永这样只有一人领取采暖补贴的家庭，刘爱博说，当初之所以订立70%的补贴比率，而不是夫妻双方各50%，就是考虑到这部分群体的利益，“从实践来看，这部分人群基本没有受损。”

　　而那些困难居民，按照大连方案，将可以按照每户60平米，享受全额补贴，资金由市政府建立的“城市供热专项保障资金”提供。在大连，困难居民的范围定在了——城市最低保障居民、无就业家庭、大龄夫妻双失业人员、丧偶且抚养未成年子女的失业人员、夫妻双失业后退休人员共五类人。

　　“不可能面面俱到，但应该享受保障和最需要享受的人群都覆盖到了。”刘爱博以改革后的成效来印证自己的话，大连市供暖改革后两个月，采暖费的收缴率比往年上涨了15%，综合算下来能够达到90%。而到了采暖季结束，这个比率还会上升。“这说明绝大多数家庭是接受改革，并愿意交费的。”

　　不做“医改第二”

　　一直参与辽宁供暖改革的辽宁省建设厅住宅与房地产业处副处长叶天泉也始终关注着外界评价。“我们不会做成医改第二。”在看到网络上有关担心“热改”会步“医改”后尘的评论后，叶天泉笑着说。

　　他驳斥了“热改”只是公务员和国有企业人群受益的说法，他表示辽宁这次改革的范围不但包括国家机关、事业单位，也包括各类经济形式的企业。“不论是国营的还是私营的，只要在这个单位工作，就应该得到补贴，而且热价上涨补贴就相应上涨。”

　　叶说，为了防止改革导致困难群体受损，辽宁此次改革专门规定，对那些经济效益不好的企业，凡审批企业职工工资时，采暖补贴也随工资一起审批。而特困企业、倒闭企业职工的采暖费，则由各市建立的供热专项调节资金解决，这项基金不能低于该市采暖费总额的30%。

　　根据辽宁省建设厅的官方数据，到2005年11月底，辽宁全省累积建立的供热专项调节资金有13.5亿元。而沈阳一市则每年达到1亿～1.2亿元。另外，从2003年起，辽宁省财政也每年下拨6000万元左右对城市困难群体进行补贴。“供暖不能简单看成一项福利，在北方城市这是生存需要，供暖稳定具有政治意义。”叶天泉强调说。

　　政府的政策看上去似乎并没有遗忘那些困难群体。但这也并没有妨碍李万永们继续发牢骚。李的妻子得不到补贴、妹妹夫妻双双下岗后到处打零工，既够不上政府的困难居民标准，也没有固定单位领取补贴，母亲还是一如既往地烧着自己掏钱的煤炉——这是摆在自己眼前最切实的感受。

　　“对改革有各种看法我们都理解，这也是改革的难处所在。”大连市集中供热办副主任王文桐说。他提到改革初自己也曾有过几个担心:一是财政负担加重，改革的成本就会过高;二是企业支出增加，于是有了借口不给补贴;三是职工领到补贴不去交费，供暖企业还是无法正常运转。“现在看这些情况都没有出现。无论是供热质量还是缴费率最终都得到了提高，这说明我们改革的方向是正确的。”

　　根据大连相关部门的测算，改革后，政府支出(包括事业单位)与原来基本持平。按照刘爱博的说法，如果加上对困难居民的补贴，政府支出则会“略微上升”。而企业的支出则基本保持不变，小部分改制企业和退休职工较多的企业负担会加重。

　　那么像买断工龄人员、企业改制后的退休人员、下岗但不够补贴标准的群体，这些人不属于低保，他们的补贴怎么办？还有私营企业职工，如果企业就是不给补贴，政府如何处罚？

　　在被问到这些问题时，王文桐承认，这都是自己面临的头疼事，改革方案还有漏洞。“这些都是下一步要解决的重点，但供暖改革只是整个改革的一个小小分支，期望通过供暖改革来解决所有的问题，毕竟是不现实的。”他说。

　　大连是辽宁省的一个比较富庶的城市。它可以动用政府的财政来解决低收入者的采暖补贴问题。如果换一个城市，是不是能这样顺利地解决这些问题？人们有理由说出这些疑问。

　　2005年12月21日，北京供暖管理部门有关负责人在接受《21世纪经济报道》采访时，将供暖对象分为四类：

　　第一， 在事业单位上班的“泛公务员”队伍。“暗补”变“明补”对他们影响不大，因为这部分人的采暖补贴依然来自各级财政，十分稳妥。

　　第二， 自收自支的一些企业和国有控股企业。从一些试点城市经验来看，基本上补贴取决于企业当下的经济效益。

　　第三， 临时工等社会自然人。这部分人的福利补贴是含在整体工资中的，取决于用工之前雇佣双方的协议。

　　第四， 失业人员和破产企业退休人员等社会救济人群，这部分群体的采暖费补贴更多地依赖于社会保障。

　　如果那些自收自支的单位经济效益不佳;如果那些临时工等社会自然人的老板不肯给他们供暖补贴;如果失业人员和破产企业退休人员的社会保障不能得到保证(据了解北京针对低保户暂时还没有供暖费用的补偿和配套办法的出台)，这种改革，会不会如同去年10月29日在发改委主办的“资源价格改革研讨会”上一些专家的担心，变成了“甩包袱”？(本刊记者李杨对此报道亦有贡献)

　　鞍山改革方案与大连改革方案

　　鞍山市总体以住房分配货币化有关政策规定的各级、各类人员住房限额标准计发职工采暖费补贴。限额标准内住房面积采暖费，个人承担15%，其余85%按补贴基数乘以补贴系数计算后给予补贴。其中补贴基数是按照燃煤锅炉、燃油锅炉、热电联产供暖以及采用电、燃气供暖70元/月，余热水供暖52元/月计算。补贴系数则根据级别、职称以及家庭状况计算。

　　大连方案同样是以根据职工的职务(职称)确定采暖费补贴额。具体补贴计算公式:〔住房面积标准(平方米)×采暖费标准(元/平方米)×70%〕÷12＝月补贴额(元)。其中党政机关公务人员、社会团体、事业单位人员住房面积标准：局级140平方米，处级105平方米，科级和科级以下85平方米。专业技术人员的住房面积标准：正高级职称比照局级；副高级职称比照处级；初、中级职称比照科级。工勤人员的住房面积标准：高级技师比照处级；技师和高级工比照科级；中级以下的工勤人员(含普通工人)工龄满25年以上的比照科级，不满25年的按照60平方米的补贴标准执行。企业和民办非企业单位可根据本单位实际情况，参照本补贴标准，经职工代表大会讨论后，确定各类人员住房面积标准和补贴额。但每个职工月补贴额不得低于工勤人员最低补贴标准。

　　供暖福利制度最严重的弊端是，政府的补贴是按照身份分配的，而不是按照真正的需要分配的，因而正在进行中的供暖体改应该确立一个公平的逻辑起点，这个起点由两条原则构成:第一，个人承担取暖责任;第二，政府应当重新设计供暖补贴支出的结构。

　　供暖体改的逻辑起点

　　★ 本刊评论员／秋风

　　从2003年开始，东北、华北、西北以及山东、河南等地的城镇开始供热体制改革试点。对于供暖体制，首先需要明确一个基本方向，那就是取消供暖福利制度。原因在于，这一福利制度是极不科学的。

　　传统的供暖体制是“单位包费、福利供热”，这是以住房福利制度及单一的住房公有制为基础的。供暖企业与交费企业都为国有单位，供暖是政府在职工货币性收入较低的情况下提供的一种实物福利。几十年下来，供暖被供职于国有单位的民众普遍地理解为一项政府福利。

　　这种福利制度最严重的弊端是，政府的补贴是按照身份分配的，而不是按照真正的需要分配的。

　　事实上，在计划经济时代，国字号员工本来就属于中高收入群体，他们恰恰享受了供暖福利，那些低收入群体往往得自己负担取暖的全部费用。也就是说，在供暖问题上，政府的财政没有发挥其公共功能，没有雪中送炭，而是锦上添花。

　　很多人声称，计划经济有助于实现公平，事实也许并非如此。耶鲁大学管理学院的陈志武教授最近的一项实证研究表明，政府对经济的控制越强，地区间收入差距不仅不会缩小，反而会不断扩大。陈志武将数据从北京到各省会城市，到地区市，再到县一级级排列，结果显示:人均固定资产投资从最高点依次下降至最低点，人均GDP也从最高依次下降至最低。

　　国家福利的配置也表现了同样的特征。收入最稳定的国家机关干部、国有垄断企业员工所享受的国家福利也是最多的，比如住房福利，保险福利，当然也包括供暖福利。

　　目前，城镇80%以上的住宅已经归居民个人所有。这其中，部分民众通过原有公房的改革而获得房屋产权，但更有相当比例的民众是直接购买了商品房，后者的房屋供暖费用完全由个人承担。继续保留供暖福利，对后一部分居民就是明显不公的。

　　因此，供暖体制改革的逻辑起点是全面停止福利供暖(少数低收入人群除外)，原则上每个人应当自行承担自己的取暖责任。

　　目前的改革方案中，特别推出“暗补变明补”。这是将人们的福利心理渐进割断的一种过渡性政策。问题的关键是，现在的“暗补变明补”仍然是以国家机关和国有单位职工理应享有供暖福利为前提的。这个前提本身就是不科学的，原因如上所述。

　　由于供暖福利的享受者比公车福利的享受者范围广泛得多，包括不少供职于国有企业而现在失业、退休的低收入群体，因而补贴的存在始终会给他们以某种心理慰藉，而“暗补变明补”的政策尽管存在着不合理，却未必会招来严厉批评，甚至会被喝彩。

　　但“暗补变明补”式改革本身的不公平，并不会因为改革所涉及的人群的特殊性而发生改变。

　　近几年来各地尝试的公车改革之所以遭到舆论的强烈批评，就是因为这些改革是以大大小小官员有权享用公车为前提的，并据此向各级官员发放高额货币化车补，每月上千元的补贴，已经相当于普通民众的月薪了。这是一种把旧体制的不公平公开化的改革，注定难以获得民众认可。

　　供暖改革应当为自己建立一个公平的逻辑起点，这个起点由两条原则构成:第一，个人承担取暖责任，第二，政府应当重新安排供暖补贴支出的结构。

　　供暖的市场化改革，并不是说政府就完全不再承担任何责任。但此种政府福利的分配，不应再按照居民的身份，或者看他就职于哪种类型的单位而定，而应考察居民的收入与生活现状，在此基础上，对那些收入太低无力取暖的人群，予以适当补贴。

　　这样，改革就既不是政府“甩包袱”，也不是简单地“暗补变明补”，而是让政府在市场之外发挥其应有的作用——以财政资金帮助那些真正需要帮助的民众。

　　通过这样的改革，一些现在享受供暖福利的低收入人群可能会继续享受政府的补贴，但这种补贴已经是建立在公共财政基础上，是颠覆了计划体制后，按照公平原则在市场之外采取的社会政策。

　　供暖体制改革无疑将是一次利益调整，可以预计，这样的利益调整过程是有难度的，甚至可能被扭曲——目前享受供暖福利的主体正是国家机关工作人员，改革未来的受益者却应该是中低收入群体，而这些人往往很难在改革方案的决策过程中表达自己的诉求。改革能否按正确的方向前进，取决于是否能够突破这一瓶颈。

　　拥有决策权的各级政府官员会不会取消自己已经习惯的福利，把原来补贴给他们的财政资金慷慨地让出来，补贴那些真正需要的低收入民众？实现这一点，恐怕需要对改革方案的决策程序本身进行改革。

　　通过人大的控制与审议，提高决策过程中民众的参与度，将是供暖体制改革取得成功的制度保障。★  

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